América Latina: la pandemia obliga a los gobiernos a hacer magia. ¿Podrán?
Actualizado: 28 jun 2021
Gildardo Cilia, Alberto Equihua, Guillermo Saldaña y Eduardo Esquivel.
El balance de los gobiernos
Los gobiernos tienen la responsabilidad de cumplir con un conjunto de funciones de interés público, entre ellas: la seguridad de los ciudadanos, la impartición de justicia y la defensa de la nación. Actualmente se reconocen otras responsabilidades: la dotación de infraestructura pública, la educación, la salud e incluso asuntos que parecen ambiguos, pero que son trascendentes, como son la conducción de estrategias de desarrollo y de combate a la pobreza. Qué deben hacer los gobiernos y qué no, esto se define continuamente en la agenda pública. Exige, eso sí, pensar en fórmula de gobernanza; es decir, en el cómo se toman las decisiones. En México y en la mayoría de los países del orbe, con la democracia se deciden los asuntos públicos; por eso vale la pena el empeño en su perfección.
Las acciones del gobierno necesariamente implicarán el uso de recursos. Los gobiernos tienen que resolver la provisión de los recursos que resulten necesarios para llevar a cabo las funciones, propósitos, políticas y programas, que las sociedades requieran; dentro de la lógica de que tienen que mandar obedeciendo.
Los recursos no pueden más que provenir de la misma sociedad. Así que la distribución de esa carga entre los ciudadanos también debe resolverse democráticamente. En suma, la gestión de un gobierno económicamente puede reducirse a un balance entre los recursos que extrae de la sociedad y los que devolverá en forma de servicios públicos, aplicación de políticas e implantación de estrategias. Una forma de representar este balance es:
(Ingresos fiscales)+(Endeudamiento neto)- (Gasto público)=0
Esta ecuación simple reconoce que la acción del gobierno puede complementarse con créditos, con lo que el futuro también depende de la capacidad de endeudamiento. La deuda permite gastar más hoy, pero compromete a devolver el capital del crédito y a pagar intereses y otros costos, provocando por su pago cierta astringencia económica con el tiempo.
La prudencia financiera indica que los gobiernos deberían procurar el cumplimiento de esa ecuación en todo momento. Es decir: limitar los gastos a lo que se pueda recaudar. Gastar menos con respecto a lo que se ingresa quizás sea lo más preferible. Tampoco tiene sentido un gobierno que retire recursos de los ciudadanos para luego guardarlos, sobre todo cuando se tienen grandes carencias que se transforman en retos.
En momentos de tensión como los que nos ha impuesto la pandemia, esta ecuación adquiere una importancia singular. El covid 19 en muy poco tiempo amenazó la salud de toda la humanidad. Es difícil imaginar una amenaza pública mayor. Al mismo tiempo, la protección de la salud obligó a frenar la economía mundial, con lo que los ingresos de los gobiernos también se redujeron. Financieramente los gobiernos tuvieron que gastar más para apoyar el desarrollo de vacunas y tratamientos eficaces, atender a las víctimas del coronavirus y resarcir daños económicos, en lo posible, de quienes tuvieron que parar sus actividades productivas y dejaron de generar sus ingresos cotidianos.
Las exigencias sociales se acumularon sobre las finanzas públicas, con gobiernos que recaudaron menos. ¿Cómo mantener el balance tan apreciado en el gobierno? Esta es la historia que nos preocupa y ocupa en esta ocasión en la Ekonosphera.
Un informe que preocupa
Las notas más relevantes durante la semana tuvieron que ver con la situación económica y los desequilibrios sociales que persisten en forma soterrada en América Latina y el Caribe. En especial, llamó la atención “El Informe Regional de Desarrollo Humano 2021” (“Atrapados: Alta Desigualdad y Bajo Crecimiento en América Latina y el Caribe”), elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). En seguida rescatamos sus conclusiones:
1. La brecha entre riqueza y pobreza que caracteriza a América Latina y el Caribe se agudizó a raíz de la pandemia de covid-19. La región es la segunda con mayor desigualdad en el mundo después de África Subsahariana. Los datos sorprenden:
México, Brasil y Chile, son los países con la concentración del ingreso más alta y con mayor desigualdad.
En estos países, 10% de la población con ingresos más altos captó 57% de los ingresos nacionales, mientras que el 1% más rico, más de 28% en 2019.
En México, 10% de la población con ingresos más altos captó 59% de los ingresos nacionales, mientras que el uno por ciento en la cima de la riqueza, concentró 29% del ingreso nacional entre 2000 y 2019.
2. La región se caracteriza por un crecimiento volátil, generalmente bajo en relación con los requerimientos de población, además de ser evidente la baja productividad.
3. La falta de competencia se deriva de la concentración de poder que tienen algunas empresas con gran influencia política; esto es, gran parte de sus utilidades se derivan de “beneficios” fiscales que otorgan los Estados.
4. Las políticas sociales son parciales e ineficientes y son un factor poco significativo para evitar el lastre del desarrollo regional. Lo más grave fue que la pandemia evidenció la fragmentación de los sistemas de seguridad social.
5. La violencia es otro factor que inhibe el desarrollo regional: América Latina y el Caribe albergan sólo 9% de la población mundial, pero actualmente ocurren ahí 34% del total de muertes violentas.
6. Los avances logrados en las últimas décadas para convertir a la región en una de ingreso medio son inestables y desaparecen con rapidez en caso de crisis, como se ha visto con la pandemia.
De alguna manera sabíamos que América Latina y el Caribe es una de las regiones más pobre y desiguales del mundo. A muchos este tipo de diagnósticos les causa indignación; a otros, los más, resignación. ¿Sirve de algo conocer este entorno sombrío? Sí, si ello propicia proponer políticas públicas y, sobre todo, conlleva a su aplicación efectiva. El PNUD pone especial énfasis en la necesidad de:
Instrumentar sistemas universales de protección social que sean redistributivos, fiscalmente sostenibles y más favorables al crecimiento; esto significa ampliar integralmente el gasto y superar su sentido exclusivamente asistencial.
Aumentar impuestos a quienes más ganan; sólo así las reformas tributarias pueden crear sociedades más justas y equitativas.
Deshacer el trato preferencial de los Estados a las élites de mayores ingresos que complican los cambios progresivos en las políticas tributarias. Los privilegios y la interferencia política de estos grupos poderosos “van desde el bloqueo al aumento de impuestos a los negocios y a sus propiedades, hasta poner en peligro los recursos fiscales a través de la presión por exenciones y subsidios para sus operaciones; lo que desplaza al gasto redistributivo”.
Cambiar el panorama fiscal a partir de nuevos acuerdos y consensos. Esto no resulta imposible, primero, porque está en riesgo la continuidad histórica de un número importantes de países de la región; y segundo, porque cada vez es más notoria la presencia de una nueva generación de empresas comprometidas con la equidad social, el respeto al capital natural y la responsabilidad de hacer avanzar a las familias en su movilidad social y en los beneficios que genera el mayor valor agregado.
Consolidar el estado de derecho y la capacidad que se tiene de resolver los conflictos en forma pacífica, siendo vital la resolución progresiva de la pobreza y la desigualdad social extrema.
Impulsar el sistema educativo para que a través del conocimiento se pueda hacer efectiva la movilidad social.
En la elaboración del informe del PNUD participan distinguidos economistas, entre ellos, el expresidente Ernesto Zedillo Ponce de León. Siempre que se leen estos documentos y se observa que lo suscriben personajes como Zedillo, queda una sensación amarga: ¿por qué en su momento, cuando pudieron, no aplicaron las políticas fiscales progresivas? ¿Por qué se instrumentaron estrategias de “rescate” claramente regresivas, como lo fue el FOBAPROA, que ha implicado una carga en el largo plazo para millones de contribuyentes? Para pensarse. Lo importante aquí es que el diagnóstico y las alternativas propuestas descartan la idea de concentrar la riqueza para hacer crecer a las economías y se desecha lo que algunos creen es el “mecanismo natural” para distribuir la riqueza: el goteo de los ingresos de arriba hacia abajo, es decir, de los ricos hacia los pobres.
Para reiterar y completar la información sobre la extrema concentración de América y Latina y el Caribe, vale la pena ofrecer algunos datos aún más radicales, que ofrece el último reporte del banco de inversión Credit Suisse, publicado en diversos medios entre el 26 y 27 de junio de 2021:
Uno por ciento de la población más acaudalada en México concentró 31% de la riqueza nacional en 2020, año en el que 3 millones de personas perdieron su empleo.
En Brasil el uno por ciento con más recursos detenta 49.6% del patrimonio nacional.
En Chile, el uno por ciento más acaudalado concentró 33.6% de los bienes y activos nacionales.
¿La reforma fiscal necesaria?
Sonaría a perogrullada indicar que con esta estructura exacerbada de concentración del ingreso no sea necesaria una reforma tributaria progresiva en todos los países de la región; pero, aun así, hay una pregunta pertinente: ¿será verdaderamente necesaria?
Durante la pandemia, en 2020, los ingresos de los más ricos crecieron, con independencia de que el mundo se vio asolado por una parálisis económica que llevó en sumo grado a un deterioro de la riqueza a nivel mundial; es decir, hubo una mayor apropiación de excedentes económico, en medio del drama económico que vivieron millones de habitantes del planeta. Frente al uno por ciento que concentró en México 39% del ingreso nacional, por ejemplo, hubo un agravamiento de la pobreza: alrededor de 57 millones de la población en edad de trabajar se encontró en situación de pobreza extrema.
El estrato de los muy ricos, por otra parte, aporta muy poco para nivelar las carencias que existen en la población, sobre todo en materia de servicios básicos (educación, salud, seguridad social, vivienda y servicios básicos en la vivienda y acceso a la alimentación). Más allá de este contexto, en los países en desarrollo y particularmente en América Latina, la política fiscal poco ha servido para paliar los extremos de la desigualdad. En México la recaudación tributaria (entre 13% y 16% del Producto Interno Bruto) es inferior con respecto a la que se da en algunos paraísos fiscales, como Luxemburgo y Singapur, con índices que son mayores a 20%. Los gravámenes por propiedad o patrimonio son poco significativos en comparación con los que se derivan del ingreso por trabajo y consumo: México tiene una recaudación por concepto de impuestos al patrimonio equivalente a sólo 0.33% de su Producto Interno Bruto (PIB).
Imponer impuestos directos a los ricos es extremadamente complejo y criticable porque se considera confiscatorio. En consecuencia, pocos países se han atrevido a fijar este tipo de gravámenes, incluso en periodos depresivos, como lo ha sido el de la pandemia. En América Latina, Argentina sí se atrevió a establecer un impuesto hacia las grandes fortunas (“Aporte Solidario y Extraordinario” de las grandes fortunas), para continuar otorgando estímulos y superar la crisis económica sanitaria. Con este impuesto aplicable por única vez en 2021 a personas cuyo patrimonio supera los 2.17 millones de dólares; el país sudamericano ha logrado recaudar a mayo más de 2,400 millones de dólares. En el caso de México, se optó por evitar la elusión y la evasión de impuestos y eliminar las condonaciones a los grandes contribuyentes La recaudación fue histórica: se obtuvieron 216 mil millones (alrededor de 10,800 millones de dólares) de grandes contribuyentes y 169.8 mil millones (alrededor de 8,490 millones de dólares) por fiscalización sin judicialización.
Con los propósitos de afrontar los males de la pandemia, seguir otorgando estímulos y generar empleos a partir del desarrollo de la infraestructura, las potencias económicas que integran el G7 han acordado un impuesto mínimo global con un piso de 15% a las grandes corporaciones multinacionales. El propósito no sólo es contar con una base real para propiciar una política expansiva, sino tener una estrategia uniforme que evite la competencia entre los países con tasas diferenciadas. Esta estrategia se extenderá hacia los gobiernos del G20, en el que México forma parte. De modo, que la reforma fiscal podría tener un giro especial, sustentado en la homogeneización mundial de una de las tasas tributarias.
En el contexto internacional se coincide en la necesidad de instrumentar políticas fiscales progresivas. Para América Latina y el Caribe, además del PNUD, el Fondo Monetario Internacional (FMI) ya había efectuado recomendaciones. Alejandro Werner, director del Departamento del Hemisferio Occidental del FMI expresó que es urgente:
Tener un sistema tributario progresista donde los segmentos más altos de la población paguen mucho más “e impulsar un sistema económico en el que la competencia económica sea mucho más fuerte de la que es actualmente”.
Generar impuestos solidarios de manera temporal para ayudar a los que fueron más afectados. América Latina sufrió más que cualquier otra región, ya que el coronavirus exacerbó los problemas de mucho tiempo: bajo crecimiento, alta desigualdad y pobreza.
Impulsar cambios fiscales que impulsen los ingresos para reparar las finanzas públicas en toda la región, generando consensos a efecto de evitar manifestaciones violentas. Sin esos cambios, lo que se generará será una inestabilidad significativa que dañará al empleo, perjudicará la recuperación y los indicadores sociales. https://www.milenio.com/negocios/financial-times/ricos-de-america-latina-deben-tributar-mucho-mas-werner
Parece fácil, pero es difícil
El problema es mayor porque se concluye que no sólo es necesaria la reforma fiscal, sino que se debe instrumentar con cierta urgencia. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) dio cuenta desde marzo de 2021 sobre la sangría de recursos que originó la crisis pandémica. El informe presentado por Alicia Bárcena Ibarra, secretario ejecutivo de la CEPAL es desalentador, pero realista:
1. Los déficits fiscales aumentaron excesivamente como resultado de la caída de los ingresos públicos y el incremento del gasto público. Todos los países incrementaron negativamente su balance primario como resultado de los apoyos que recibieron los diferentes segmentos de la población, la condonación o el diferimiento de impuestos y la disminución de los precios y tarifas de los servicios público. Es de destacarse que, pese a la disminución del balance primario, México mantuvo superávit; lo que lo ha alejado de lo que parece una inminente crisis fiscal en la mayor parte de los países de la región.
2. El aumento de la deuda pública en relación con el PIB fue generalizado, actuando simultáneamente dos factores: el mayor endeudamiento y la caída del PIB. En América Latina el valor de la producción de bienes y servicios disminuyó 7.1% en 2020. México se ubica en una posición intermedia, lejos de Argentina y Brasil, pero por arriba de Perú y Chile.
El deterioro fiscal y de la deuda lleva a que un número importante de los países de la región enfrente problemas financieros que parecen insostenibles. Más de la mitad de las economías presentan altas calificaciones de riesgo, por lo que el dinero se ha encarecido y los flujos financieros presentan una gran volatilidad. Sólo un dato, durante la pandemia las inversiones extranjeras directas al sector productivo han caído en 50% y han quebrado alrededor de tres millones de empresas. La capacidad para ampliar las arcas de los gobiernos y para enfrentar deudas se ha reducido considerablemente. Lo que fue aconsejable en el periodo más álgido de la pandemia, el gasto expansivo, ahora resulta casi imposible; aun así, la CEPAL recomienda no retirar abruptamente los apoyos, estímulos y subsidios y avanzar en una estrategia fiscal sobre las siguientes bases:
1. Eliminar evasión tributaria:
El Incumplimiento tributario en la región en 2018 fue US$ 325,000 millones, lo que significa el 6,1% del PIB.
Reducir evasión de corporaciones multinacionales y de personas físicas a través de paraísos fiscales y traslado de beneficios.
Establecer acuerdos multilaterales para reducir la evasión fiscal y los flujos financieros ilícitos.
2. Adherirse a la estrategia multilateral para establecer una tasa mínima global para el impuesto a la renta corporativa.
3. Establecer un impuesto “solidaridad” o a la riqueza, por ganancias sustanciales durante pandemia para financiar la emergencia.
4. Evaluar gastos tributarios (3.7% del PIB) y reorientarlos hacia los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
5. Consolidar el impuesto a la renta a personas físicas y corporaciones.
6. Extender el alcance de impuestos sobre el patrimonio y la propiedad.
7. Establecer impuestos a la economía digital, ambientales y relacionados con problemas de salud pública.
8. Revisar y actualizar regalías de industrias extractivas.
“Parece fácil, se ve muy fácil, pero es difícil en realidad”. El “Tri” lo dice y lo dice muy bien. Después de que diferentes organismos internacionales y entidades financieras y calificadoras elogiaron la estrategia expansiva en la pandemia, aun sin contar con bases fiscales y financieras sólidas; ahora los países de la región empiezan a sufrir por no tener recursos. La realidad es más cruda que la ficción, citemos sólo algunos ejemplos, sin importar credos políticos o ideológicos:
1. En Brasil las transferencias de emergencia en efectivo del gobierno ayudaron a poner alimento en la mesa de millones de brasileños. Es más, millones salieron de la pobreza extrema en plena pandemia. Ahora cuando el dinero se ha recortado drásticamente decenas de millones de brasileños enfrentan hambre o inseguridad alimentaria; con un agravante más la pandemia aún no cesa y mata a miles diariamente. ¿Cómo obtener recursos en el corto plazo y, sobre todo, cómo evitar la austeridad ante la crisis fiscal y financiera que se avizora se perpetuará por años? No queda más que una reforma fiscal ¿Qué gobierno se atreverá a hacerla cuando se tiene una economía exhausta por la pandemia y con millones de brasileños que han vuelto a la precariedad, a su triste realidad?
2. Argentina, junto con Ecuador y Belice, en la región, se convirtió en 2020 en uno de los cinco países del mundo en incurrir en un incumplimiento de pago de la deuda. La dura carga financiera con el FMI, de 44 mil millones de dólares, ha llevado a la necesidad de establecer negociaciones para ampliar el plazo de amortizaciones a un periodo de 10 años. En estos días el ministro de Economía se reunirá con la secretaría del Tesoro de Estados Unidos, Janet Yellen, para contar con el apoyo de ese país, que se considera valioso para que las negociaciones con FMI sean exitosas. ¿Qué se le pedirá a Argentina? Sin duda una reforma fiscal y ajustar o repensar el gasto público.
3. Como parte del acuerdo sellado en 2020 con el FMI, Ecuador está sujeto a revisiones técnicas para analizar el cumplimiento de las metas macroeconómicas a las que se comprometió; lo que implica tanto cifras fiscales como una mayor confianza en el Gobierno. Esto significa una recuperación paulatina de la recaudación tributaria y una apertura a la inversión extranjera.
4. En Colombia el intento de mantener la calificación crediticia llevó a proponer una reforma fiscal sustentada en el incremento de impuestos hacia las clases medias y altas; lo que hizo al país presa fácil de manifestaciones violentas y desestabilizadoras, obligando al gobierno a retirar la propuesta de reforma. Este episodio hizo reflexionar en la región sobre la necesidad de encontrar consensos, de modo que nos encontramos ante una encrucijada: sí es necesaria y urgente una reforma fiscal, pero los costos sociales y políticos pueden exponer a los países a riesgos de inestabilidad, e incluso a la dislocación social, lo que es peor.
5. En Perú, Pedro Castillo, el candidato de un partido de izquierda, aparentemete ganó las elecciones presidenciales, aunque su oponente conservadora Keiko Fujimori impugnó su victoria con acusaciones de fraude electoral. Existe una situación que puede llevar a la inestabilidad política sin precedentes y con un dilema: en Perú existe claramente una oligarquía, una clase privilegiada, que desde luego se opondría a una reforma fiscal progresiva, de modo que el ala conservadora no garantiza una nueva estrategia tributaria. Por otra parte, si el candidato triunfador se atreviera a hacerlo lo más probable es que ello lleve a una situación convulsa.
Las breves narraciones sobre estos casos nos hacen ver la enorme dificultad que tienen los países para emprender reformas tributarias, confluyen varios aspectos: clases medias y aun segmentos de ricos exhaustas por la crisis pandémica; insolvencia financiera que obliga a negociar y a aceptar las condiciones que imponen los organismos financieros internacionales, lo que genera incomodidad política, aun cuando a todas luces sea necesarias las reformas fiscales; clases ricas y privilegiadas que muestran una clara oposición a políticas fiscales progresivas y que no quieren perder sus privilegios; evasores fiscales que poco les interesa la suerte de su país y de las clases menos favorecidas; baja inversión extranjera y alta vulnerabilidad por los flujos financieros y la presencia de capitales golondrinos y en general, un deterioro económico y de las finanzas de los gobiernos que va a prevalecer por muchos años.
Pocos países se salvan de este contexto, destacadamente Chile y México. ¿Cómo está México? El tema es amplio, hagamos un alto en el camino.