Por cuál transformación voté: apuntes para una hoja de ruta alternativa
Por Octavio Arellano
Más y mejor inversión, pública y privada, es condición necesaria para crecer y distribuir. ¿Cómo lograr que se incremente sustancialmente con respecto a los niveles actuales, y que se destine a proyectos verdaderamente necesarios?
Este año, el tamaño de la economía se reducirá previsiblemente en un 10%, y se espera -conforme a las estimaciones oficiales- que el país crezca poco más de 4% en 2021, y poco más de 2% en cada uno de los años que restan del sexenio. Claramente, esta perspectiva es insuficiente y debemos buscar formas de mejorarla.
Los requisitos tradicionales para que la inversión privada, nacional y extranjera, fluya de manera incrementada, son ampliamente conocidos:
generar confianza (reglas claras, seguridad, estabilidad política, ambiente amigable);
dar facilidades (infraestructura de cabeza, servicios públicos de calidad, información pertinente, trámites ágiles, acompañamiento);
dar incentivos (reducción de impuestos, capacitación de personal, inversión pública complementaria, participación en proyectos públicos con certidumbre y que sean rentables, créditos de menor costo y mayor plazo).
Además, ahora es necesario que la inversión privada cumpla también con criterios de responsabilidad corporativa, social y ambiental.
Por el lado de la inversión pública, el problema más visible ha sido su drástica reducción como proporción del producto interno bruto (PIB), debido al bajo nivel de ingresos públicos y a la política expresa de mantener el déficit público al menor nivel posible. Las medidas tradicionales para incrementar la inversión pública son también ampliamente conocidas: elevar impuestos, aumentar la deuda, reducir gasto corriente.[1]
Pero aun suponiendo que estos requisitos y medidas se generan a corto plazo, y aumenta de manera sustancial el flujo de inversión pública y privada (para llegar a corto plazo al 25% del PIB), el problema de la calidad no se resuelve automáticamente. El hecho es que México tiene hoy un proceso no sistemático, incompleto, atomizado e inconexo, cortoplacista y altamente discrecional para definir, formular, evaluar y ejecutar los proyectos y programas de inversión que requiere.[2]
No siempre fue así. Clemente Ruiz Durán nos recuerda[3] que en la época “pre-neoliberal” (el término es mío), en la década de los setentas del siglo pasado, el gobierno federal contaba con un área (la Dirección de Inversiones Públicas), dentro de la Secretaría de la Presidencia, especializada en identificar, evaluar, ordenar, dar congruencia y proponer los proyectos de inversión pública que requería el país; desde carreteras y hospitales, hasta plantas de energía eléctrica y escuelas, o presas, proyectos de irrigación y producción agrícola. La propia Secretaría de la Presidencia fue la oficina de planeación y presupuestación del gobierno federal de 1958 a 1976,[4] cuando desaparece para dar paso a la Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP) que estuvo vigente hasta 1992, cuando se elimina y asigna a la Secretaría de Hacienda algunas de sus funciones (minimizadas).
El impulso que se dio en el sexenio del presidente López Portillo (1976-1982) a la planeación y su vinculación con la identificación, formulación y ejecución de proyectos estratégicos de inversión pública[5] fue muy importante. En esa época se formuló el primer Plan Global de Desarrollo y programa de desarrollo industrial de la época moderna. La labor que desarrolla Miguel de la Madrid al frente de la SPP lo proyecta como candidato a la presidencia. En enero de1983, recién iniciado el nuevo sexenio, se publica en el Diario Oficial de la Federación la Ley de Planeación, vigente hasta la fecha, aunque con muchos cambios en el camino. Un mes después, se eleva a rango constitucional la rectoría del Estado sobre el desarrollo del país, y su obligación de organizar un sistema nacional de planeación democrática.
La crisis permanente que se vivió durante el sexenio de Miguel de la Madrid hizo que la planeación fuera un mero ejercicio retórico. Y en ese estatus se ha mantenido hasta la fecha. Se siguen elaborando planes de desarrollo sexenales y programas sectoriales, regionales y especiales que derivan de ellos, que tienen una vinculación endeble y casuística con los proyectos de inversión pública que se ejecutan. Carecen además de un hilo conductor de largo plazo, como si el país fuera otro cada seis años.[6]
Fue hasta 2015 cuando se incorporó a la Ley de Planeación la obligación de formular una política nacional de fomento económico con visión de largo plazo (a 20 años). Y fue hasta febrero de 2018 cuando se modificó nuevamente la Ley de Planeación para establecer la necesidad de fortalecer la participación de los gobiernos estatales, de la sociedad y de los particulares en el proceso de planeación del país; de lograr una mayor vinculación de la ley de ingresos y el presupuesto de egresos con las prioridades de la planeación nacional; y de elaborar un reglamento -en un plazo perentorio de seis meses- que precisara entre otras cosas la organización, funcionamiento, finalidades, periodicidad y términos de la participación y consulta para la planeación nacional del desarrollo. Todo ello continúa siendo en la práctica una asignatura pendiente.
Es en este contexto que una verdadera transformación del país requiere de medidas a fondo y de innovación institucional, para que -aprovechando los cuadros técnicos que hay en diversas dependencias y entidades del sector público, en la academia y el sector privado[7]- se pueda integrar una instancia nacional encargada de la planeación de largo plazo del desarrollo del país, así como de la identificación, jerarquización, formulación, evaluación y propuesta de los programas y proyectos de inversión pública, en congruencia estrecha con las estrategias de desarrollo sectorial y regional definidas con el concurso amplio de todos los actores interesados.[8]
Se podría aprender de la experiencia de más de dos décadas de los institutos municipales de planeación (IMPLANes), de sus consejos deliberativos ciudadanos, de sus directivos transexenales, del hecho de ser oficinas con la pericia técnica que no son autoridades, pero sí referentes obligados para la toma de decisiones. Más que una gran organización de jerarquía vertical podría conformarse como una estructura de red de organizaciones horizontales que colaboran entre sí de acuerdo con la materia de trabajo.
Dentro de este esquema organizativo se haría prospectiva a gran escala: del país entero para identificar fortalezas y debilidades, amenazas y oportunidades; de regiones[9], sectores e industrias específicas; de tecnologías, recursos y nuevos campos del conocimiento.[10] También se depurarían y afinarían metodologías de planeación estratégica que ayudan a identificar y jerarquizar proyectos de inversión específicos; como son, por ejemplo:
La metodología de ciudades emergentes y sostenibles (CES), desarrollada por el BID, que podría ser materia de aplicación por parte de los IMPLANes en las zonas metropolitanas, ciudades grandes y medias. - Tiene visión integral y de largo plazo. Incluye tres dimensiones: sostenibilidad ambiental y cambio climático (agua, aire, energía, residuos, vulnerabilidades), sostenibilidad urbana (uso del suelo, movilidad, actividades económicas, salud, educación, seguridad, desigualdad), y sostenibilidad fiscal y gobernabilidad (gestión pública, participación ciudadana, gasto público y fuentes de financiamiento). Con una metodología como ésta, se podrían jerarquizar los programas de mejoramiento integral de organismos operadores de agua, incluyendo los proyectos de manejo y disposición de aguas residuales; las obras viales en función de una estrategia integral de movilidad y de crecimiento de las ciudades; los sistemas integrales de manejo y disposición de residuos sólidos; los requerimientos de energía con base en una estrategia de crecimiento económico bajo en carbono. Todo ello, con la actualización paralela de la información catastral y el impuesto predial, de manera que la autoridad municipal pueda ser copatrocinador de los proyectos.
FUENTE: https://goo.gl/zOBsHo.
Las estrategias de desarrollo territorial y desarrollo rural integral, que aplican la FAO, el IICA y la Unión Europea. - Cabe mencionar, por ejemplo, la estrategia de desarrollo de base local (place-based) que planteó el “Informe Barca” en 2009 y que se ha convertido en el fundamento de la política regional de la Unión Europea. Tiene visión de largo plazo, está orientada a enfrentar la subutilización persistente del potencial y a reducir la exclusión social en localidades/zonas/regiones específicas a través de intervenciones externas y gobernanza multinivel. Dicha estrategia promueve el suministro de paquetes de bienes y servicios integrados y a la medida de los contextos, y detona cambios institucionales. Las intervenciones públicas descansan sobre el conocimiento local, son verificables y están sometidas a escrutinio público.[11] Con base en programas de desarrollo territorial sería posible impulsar el crecimiento económico de abajo hacia arriba, con las comunidades y los actores locales, enfocando encadenamientos productivos y no proyectos aislados, con una visión integral y no sectorizada[12]. El apoyo financiero podría darse a través de fondos estatales o regionales creados exprofeso, para otorgar créditos de bajo costo, garantías, participación temporal en el capital de empresas, asistencia técnica, entre otros esquemas flexibles y ajustados a las necesidades de los proyectos.[13]
Los programas de gran visión por cuenca hidrológico-administrativa, desarrollados por CONAGUA y el IMTA. - Se plantearon inicialmente para hacer ejercicios prospectivos a 20 años, considerando todos los usos del agua, incluyendo el ambiental, con el objetivo de gestionar la oferta y la demanda previstas, manteniendo la sustentabilidad en volumen y calidad de acuíferos y aguas superficiales. Se delimitaron 13 regiones hidrológico-administrativas en el país.[14]
Planeación y gestión de la construcción y mantenimiento de redes de caminos rurales y alimentadores, por zonas rurales aisladas; y la planeación y gestión de enlaces carreteros interurbanos por mesoregión, alternativos a los ejes troncales (ambas metodologías diseñadas por FIDESUR).- Una propuesta metodológica se refiere a la identificación y jerarquización de la construcción, ampliación y conservación de carreteras, fuera de los ejes troncales, con base en su impacto sobre el ordenamiento territorial, la conectividad entre ciudades medias y pequeñas, y la integración urbano-rural. La segunda metodología consiste en la jerarquización y optimización de la construcción, mejora y conservación de caminos rurales y alimentadores en función de redes dentro de zonas rurales aisladas, con participación de las comunidades.
