Por cuál transformación voté: apuntes para una hoja de ruta alternativa


Por Octavio Arellano

Más y mejor inversión, pública y privada, es condición necesaria para crecer y distribuir. ¿Cómo lograr que se incremente sustancialmente con respecto a los niveles actuales, y que se destine a proyectos verdaderamente necesarios?

Este año, el tamaño de la economía se reducirá previsiblemente en un 10%, y se espera -conforme a las estimaciones oficiales- que el país crezca poco más de 4% en 2021, y poco más de 2% en cada uno de los años que restan del sexenio. Claramente, esta perspectiva es insuficiente y debemos buscar formas de mejorarla.

Los requisitos tradicionales para que la inversión privada, nacional y extranjera, fluya de manera incrementada, son ampliamente conocidos:

  • generar confianza (reglas claras, seguridad, estabilidad política, ambiente amigable);

  • dar facilidades (infraestructura de cabeza, servicios públicos de calidad, información pertinente, trámites ágiles, acompañamiento);

  • dar incentivos (reducción de impuestos, capacitación de personal, inversión pública complementaria, participación en proyectos públicos con certidumbre y que sean rentables, créditos de menor costo y mayor plazo).

Además, ahora es necesario que la inversión privada cumpla también con criterios de responsabilidad corporativa, social y ambiental.

Por el lado de la inversión pública, el problema más visible ha sido su drástica reducción como proporción del producto interno bruto (PIB), debido al bajo nivel de ingresos públicos y a la política expresa de mantener el déficit público al menor nivel posible. Las medidas tradicionales para incrementar la inversión pública son también ampliamente conocidas: elevar impuestos, aumentar la deuda, reducir gasto corriente.[1]

Pero aun suponiendo que estos requisitos y medidas se generan a corto plazo, y aumenta de manera sustancial el flujo de inversión pública y privada (para llegar a corto plazo al 25% del PIB), el problema de la calidad no se resuelve automáticamente. El hecho es que México tiene hoy un proceso no sistemático, incompleto, atomizado e inconexo, cortoplacista y altamente discrecional para definir, formular, evaluar y ejecutar los proyectos y programas de inversión que requiere.[2]

No siempre fue así. Clemente Ruiz Durán nos recuerda[3] que en la época “pre-neoliberal” (el término es mío), en la década de los setentas del siglo pasado, el gobierno federal contaba con un área (la Dirección de Inversiones Públicas), dentro de la Secretaría de la Presidencia, especializada en identificar, evaluar, ordenar, dar congruencia y proponer los proyectos de inversión pública que requería el país; desde carreteras y hospitales, hasta plantas de energía eléctrica y escuelas, o presas, proyectos de irrigación y producción agrícola. La propia Secretaría de la Presidencia fue la oficina de planeación y presupuestación del gobierno federal de 1958 a 1976,[4] cuando desaparece para dar paso a la Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP) que estuvo vigente hasta 1992, cuando se elimina y asigna a la Secretaría de Hacienda algunas de sus funciones (minimizadas).

El impulso que se dio en el sexenio del presidente López Portillo (1976-1982) a la planeación y su vinculación con la identificación, formulación y ejecución de proyectos estratégicos de inversión pública[5] fue muy importante. En esa época se formuló el primer Plan Global de Desarrollo y programa de desarrollo industrial de la época moderna. La labor que desarrolla Miguel de la Madrid al frente de la SPP lo proyecta como candidato a la presidencia. En enero de1983, recién iniciado el nuevo sexenio, se publica en el Diario Oficial de la Federación la Ley de Planeación, vigente hasta la fecha, aunque con muchos cambios en el camino. Un mes después, se eleva a rango constitucional la rectoría del Estado sobre el desarrollo del país, y su obligación de organizar un sistema nacional de planeación democrática.

La crisis permanente que se vivió durante el sexenio de Miguel de la Madrid hizo que la planeación fuera un mero ejercicio retórico. Y en ese estatus se ha mantenido hasta la fecha. Se siguen elaborando planes de desarrollo sexenales y programas sectoriales, regionales y especiales que derivan de ellos, que tienen una vinculación endeble y casuística con los proyectos de inversión pública que se ejecutan. Carecen además de un hilo conductor de largo plazo, como si el país fuera otro cada seis años.[6]

Fue hasta 2015 cuando se incorporó a la Ley de Planeación la obligación de formular una política nacional de fomento económico con visión de largo plazo (a 20 años). Y fue hasta febrero de 2018 cuando se modificó nuevamente la Ley de Planeación para establecer la necesidad de fortalecer la participación de los gobiernos estatales, de la sociedad y de los particulares en el proceso de planeación del país; de lograr una mayor vinculación de la ley de ingresos y el presupuesto de egresos con las prioridades de la planeación nacional; y de elaborar un reglamento -en un plazo perentorio de seis meses- que precisara entre otras cosas la organización, funcionamiento, finalidades, periodicidad y términos de la participación y consulta para la planeación nacional del desarrollo. Todo ello continúa siendo en la práctica una asignatura pendiente.

Es en este contexto que una verdadera transformación del país requiere de medidas a fondo y de innovación institucional, para que -aprovechando los cuadros técnicos que hay en diversas dependencias y entidades del sector público, en la academia y el sector privado[7]- se pueda integrar una instancia nacional encargada de la planeación de largo plazo del desarrollo del país, así como de la identificación, jerarquización, formulación, evaluación y propuesta de los programas y proyectos de inversión pública, en congruencia estrecha con las estrategias de desarrollo sectorial y regional definidas con el concurso amplio de todos los actores interesados.[8]

Se podría aprender de la experiencia de más de dos décadas de los institutos municipales de planeación (IMPLANes), de sus consejos deliberativos ciudadanos, de sus directivos transexenales, del hecho de ser oficinas con la pericia técnica que no son autoridades, pero sí referentes obligados para la toma de decisiones. Más que una gran organización de jerarquía vertical podría conformarse como una estructura de red de organizaciones horizontales que colaboran entre sí de acuerdo con la materia de trabajo.

Dentro de este esquema organizativo se haría prospectiva a gran escala: del país entero para identificar fortalezas y debilidades, amenazas y oportunidades; de regiones[9], sectores e industrias específicas; de tecnologías, recursos y nuevos campos del conocimiento.[10] También se depurarían y afinarían metodologías de planeación estratégica que ayudan a identificar y jerarquizar proyectos de inversión específicos; como son, por ejemplo:

  • La metodología de ciudades emergentes y sostenibles (CES), desarrollada por el BID, que podría ser materia de aplicación por parte de los IMPLANes en las zonas metropolitanas, ciudades grandes y medias. - Tiene visión integral y de largo plazo. Incluye tres dimensiones: sostenibilidad ambiental y cambio climático (agua, aire, energía, residuos, vulnerabilidades), sostenibilidad urbana (uso del suelo, movilidad, actividades económicas, salud, educación, seguridad, desigualdad), y sostenibilidad fiscal y gobernabilidad (gestión pública, participación ciudadana, gasto público y fuentes de financiamiento). Con una metodología como ésta, se podrían jerarquizar los programas de mejoramiento integral de organismos operadores de agua, incluyendo los proyectos de manejo y disposición de aguas residuales; las obras viales en función de una estrategia integral de movilidad y de crecimiento de las ciudades; los sistemas integrales de manejo y disposición de residuos sólidos; los requerimientos de energía con base en una estrategia de crecimiento económico bajo en carbono. Todo ello, con la actualización paralela de la información catastral y el impuesto predial, de manera que la autoridad municipal pueda ser copatrocinador de los proyectos.

Proceso metodológico de ciudades emergentes y sostenibles (BID)

FUENTE: https://goo.gl/zOBsHo.


  • Las estrategias de desarrollo territorial y desarrollo rural integral, que aplican la FAO, el IICA y la Unión Europea. - Cabe mencionar, por ejemplo, la estrategia de desarrollo de base local (place-based) que planteó el “Informe Barca” en 2009 y que se ha convertido en el fundamento de la política regional de la Unión Europea. Tiene visión de largo plazo, está orientada a enfrentar la subutilización persistente del potencial y a reducir la exclusión social en localidades/zonas/regiones específicas a través de intervenciones externas y gobernanza multinivel. Dicha estrategia promueve el suministro de paquetes de bienes y servicios integrados y a la medida de los contextos, y detona cambios institucionales. Las intervenciones públicas descansan sobre el conocimiento local, son verificables y están sometidas a escrutinio público.[11] Con base en programas de desarrollo territorial sería posible impulsar el crecimiento económico de abajo hacia arriba, con las comunidades y los actores locales, enfocando encadenamientos productivos y no proyectos aislados, con una visión integral y no sectorizada[12]. El apoyo financiero podría darse a través de fondos estatales o regionales creados exprofeso, para otorgar créditos de bajo costo, garantías, participación temporal en el capital de empresas, asistencia técnica, entre otros esquemas flexibles y ajustados a las necesidades de los proyectos.[13]

  • Los programas de gran visión por cuenca hidrológico-administrativa, desarrollados por CONAGUA y el IMTA. - Se plantearon inicialmente para hacer ejercicios prospectivos a 20 años, considerando todos los usos del agua, incluyendo el ambiental, con el objetivo de gestionar la oferta y la demanda previstas, manteniendo la sustentabilidad en volumen y calidad de acuíferos y aguas superficiales. Se delimitaron 13 regiones hidrológico-administrativas en el país.[14]

  • Planeación y gestión de la construcción y mantenimiento de redes de caminos rurales y alimentadores, por zonas rurales aisladas; y la planeación y gestión de enlaces carreteros interurbanos por mesoregión, alternativos a los ejes troncales (ambas metodologías diseñadas por FIDESUR).- Una propuesta metodológica se refiere a la identificación y jerarquización de la construcción, ampliación y conservación de carreteras, fuera de los ejes troncales, con base en su impacto sobre el ordenamiento territorial, la conectividad entre ciudades medias y pequeñas, y la integración urbano-rural. La segunda metodología consiste en la jerarquización y optimización de la construcción, mejora y conservación de caminos rurales y alimentadores en función de redes dentro de zonas rurales aisladas, con participación de las comunidades.

FUENTE: http://www.sursureste.org.mx/es.

  • Estrategias para el desarrollo de clústeres industriales y de innovación. - Hay múltiples experiencias sobre las cuales aprender y mejorar (organizaciones mexicanas en torno a clústeres en diversas ramas/industrias como automotriz-autopartes, aeroespacial, dispositivos médicos, cuero-calzado, forestal-mueblero, electrónico, software y tecnologías de la información, plásticos, moldes-troqueles-herramentales, etc.; en la Unión Europea, ONUDI, y OECD).[15]

  • Los programas maestros de desarrollo portuario que por ley todo puerto debe elaborar cada cinco años. - Son el instrumento rector para la gestión de los puertos comerciales del país que se han constituido como Administraciones Portuarias Integrales (APIs). Su horizonte de planeación es a 20 años, pero se actualizan cada 5. Deberían complementarse con la planeación de los modos de transporte terrestre, a fin de ampliar el enfoque a corredores intermodales, y prever el ordenamiento territorial correspondiente.

Debe reconocerse que dentro del proceso que se sigue en el gobierno federal para determinar los proyectos de inversión pública hay un componente que se denomina “Mecanismo de Planeación”, previsto en la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (artículo 34, fracción I), que constituye un marco estratégico que cada dependencia y entidad pública debe elaborar para dar contexto y explicar por qué son necesarios los proyectos que desea realizar, con un horizonte de planeación de tres años. Como es evidente, este ejercicio se ha vuelto un trámite más que el promotor del proyecto tiene que llenar para lograr que su iniciativa sea aprobada y reciba recursos presupuestarios.

Otra vertiente de trabajo del esquema institucional que se defina sería la formación y actualización periódica de una cartera amplia de proyectos de inversión, con diferentes niveles de profundidad; no como un catálogo misceláneo e inconexo de iniciativas, sino como un árbol de oportunidades interconectadas y jerarquizadas que permita establecer prioridades e informar a los tomadores de decisiones. El proceso para integrar y evaluar gradualmente las ideas e iniciativas estaría homologado, de manera que pudieran compararse proyectos entre sí. Los proyectos de cierto tamaño hacia arriba (por ejemplo, de más de mil millones de pesos) tendrían que ser objeto de deliberación pública entre los actores interesados, con base en información objetiva, suficiente y oportuna que se difundiría de manera amplia[16].

En los últimos años, prácticamente todas las organizaciones internacionales con interés en promover el desarrollo han abordado el tema de la mejora en los procesos institucionales para definir los proyectos de inversión pública. Esto es así porque se estima que más del 30% de los recursos gastados en crear y mantener infraestructura pública se pierden debido a ineficiencias. Algunas de estas organizaciones son:

  • El Fondo Monetario Internacional (FMI), con su publicación reciente (2020) “Well Spent: How Strong Infrastructure Governance can end Waste in Public Investment”.[17]

  • La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), y su publicación “Getting Infrastructure Right: The Ten Key Governance Challenges and Policy Options”; 2016.[18]

  • El Banco Mundial (BM), y su publicación “Prioritizing Infrastructure Investment: A Framework for Government Decision Making”; 2016.[19]

  • El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), con su publicación “Pre-Investment in Infrastructure in Latin America and the Caribbean: Case Studies from Chile, Mexico, Peru and Uruguay”; 2015.[20]

Algunos países han realizado arreglos institucionales que se consideran ejemplo de buenas prácticas a nivel internacional, como Corea del Sur, Australia y Reino Unido.

En 2008, Australia constituyó por ley la entidad pública Infrastructure Australia, como “un cuerpo estatutario independiente con la misión de promover y jerarquizar la infraestructura significativa para el país”[21] Esta entidad proporciona asesoría e investigación independientes a todos los niveles de gobierno, así como a inversionistas y dueños de la infraestructura sobre los proyectos y medidas que el país necesita para dar sustento al crecimiento económico y la calidad de vida. Para ello, cuenta con un cuerpo técnico y un consejo autónomo que nombra al director general, y que tiene la responsabilidad de hacer una auditoría estratégica de la infraestructura del país cada 5 años para integrar y mantener actualizados planes de infraestructura a 15 años que especifican las prioridades de cada sector. Infrastructure Australia trabaja con los distintos niveles de gobierno y con otras organizaciones en la identificación de las necesidades de inversión, utilizando un proceso gradual de análisis que convierte iniciativas en proyectos y les asigna un nivel de prioridad. Los sectores analizados son:

  • Transporte

  • Energía

  • Agua

  • Telecomunicaciones

  • Infraestructura social: salud y educación; espacios verdes, azules y recreación; arte y cultura; vivienda social; servicios de justicia y emergencia.

En términos generales, las etapas del proceso técnico incluyen lo siguiente:

FUENTE: Infrastructure Australia


En este caso, se muestra cómo los procesos técnicos dan soporte a los procesos políticos. Los proyectos y programas de inversión pública no son resultado de un proceso meramente tecnocrático, pero tampoco están sujetos a veleidades y caprichos políticos sin fundamento.

Los proyectos de inversión pública que son insignia de la actual administración federal muestran la urgente necesidad de transformar la manera en que se identifican y jerarquizan los proyectos, en que se analizan sus impactos (económicos, sociales, ambientales), se evalúan y acuerdan socialmente, en que se seleccionan y estructuran para su ejecución, en que se monitorean y revisan ex post para medir sus resultados.

Contar con instituciones, procesos y metodologías como los que se han mencionado, evitaría o reduciría al mínimo los errores que ahora mismo estamos cometiendo con varios de los proyectos emblemáticos de la actual administración federal. Éstos surgieron del “Proyecto de Nación” que elaboró durante su campaña el candidato López Obrador. Dicho documento no constituía una estrategia integral de desarrollo nacional, ni tenía una visión de largo plazo; sino que era una colección de ideas de proyectos con poco contexto y una justificación muy básica. A esas alturas del partido, no se requería más. Pero ya como presidente, López Obrador sí tenía la obligación de incorporar y validar esas ideas de proyectos dentro de estrategias de desarrollo más amplias y bien pensadas, a fin de que se enriquecieran, se modificaran o bien se desecharan, dentro de un equilibrio sinérgico entre la política y la técnica. No fue así; bastó con el anuncio presidencial para darles validez y legitimidad. Fue una decisión discrecional que luego trató de sustentarse ex post lo mejor posible con los estudios de rigor, frente al hecho consumado. En todos los casos se ha establecido el requisito de que los proyectos deben concluirse dentro del periodo sexenal (criterio político), por lo cual se ha actuado con gran precipitación[22], y se está incurriendo en el riesgo de cometer errores graves. A continuación, se comentan algunos de estos proyectos a manera de ejemplo.

1

Refinería de Dos Bocas. - La motivación real del proyecto a mi entender, que estuvo implícita pero nunca se discutió ni valoró[23] abiertamente, fue “resarcir al estado de Tabasco por los daños causados por 40 años de explotación petrolera”. El objetivo declarado fue alcanzar la autosuficiencia en la producción de combustibles. Pero tampoco se analizaron las posibles alternativas para lograrlo. Si se hubiera cubierto cabalmente esta etapa, se habría concluido muy probablemente que la mejor alternativa consistía en rehabilitar las refinerías existentes, de modo que alcanzaran su mayor nivel de capacidad ocupada que fuera técnicamente posible, y que reconfiguraran sus procesos a fin de minimizar la producción de combustóleo y maximizar la producción de destilados (gasolinas, diesel, turbosina) con el nivel más alto de calidad desde el punto de vista ambiental[24].

Incluso, si dentro de un análisis prospectivo de largo plazo del sector energético nacional se hubiera identificado la necesidad de ampliar la capacidad de producción del sistema de refinación, muy probablemente la mejor decisión hubiera sido hacerlo dentro de algunas de las refinerías ya existentes, en particular, las de Minatitlán y Salina Cruz, ya que ahí se podrían generar encadenamientos productivos más eficientes hacia la industria petroquímica (con presencia importante en esta región), y desde ahí se podría atender mejor la distribución de combustibles hacia el mercado regional del litoral del Pacífico mexicano, por vía marítima, desde Rosarito hasta Puerto Chiapas.[25] También es probable que se hubiera identificado la necesidad de relocalizar la refinería de Cadereyta al puerto de Altamira en un plazo perentorio (tarde o temprano la calidad del aire de la zona metropolitana de Monterrey lo va a demandar). Es deseable que, ahora que se va a realizar una evaluación de riesgos del proyecto, no se vaya a olvidar que la refinería de Dos Bocas, para funcionar, requiere también de una terminal marítima en el puerto -que se debe empezar a construir desde ahora-, por la cual se puedan embarcar los combustibles al puerto de Progreso, para el consumo de la Península de Yucatán, que será su mercado principal. Por otro lado, y dado que el tamaño de la producción que tendrá la refinería de Dos Bocas excede con mucho el consumo de su mercado regional, será necesario construir poliductos que permitan llevar los productos excedentes a otros mercados regionales deficitarios, como el antes mencionado del litoral del Pacífico.

Si por algún milagro se decidiera ya no continuar con la construcción de la refinería de Dos Bocas y mejor concentrar el esfuerzo técnico y presupuestario en el sistema de refinación actual, lo ya construido podría aprovecharse para habilitar un centro de almacenamiento de crudo de gran escala que incluya capacidades para recibir crudo ligero importado que pueda ser mezclado con el crudo pesado nacional y abastecer de una dieta más digerible (que genera menos residuos) a las refinerías existentes. De ese modo, podría reducirse el monto de inversión necesario para la rehabilitación y reconfiguración de las refinerías.

2

Tren Maya. - Su justificación pública ha sido el desarrollo de la región sureste y en particular de la Península de Yucatán, cuando en realidad se trata de un proyecto de transporte, cuyos beneficios derivan del ahorro que pudieran generarle a los usuarios del mismo. Ni este proyecto, ni el anterior de Dos Bocas, que suponen conservadoramente inversiones superiores a los 8 mil millones de dólares cada uno, fueron materia de deliberación pública, con información suficiente y oportuna, para que todos los actores interesados pudieran expresar y debatir sus puntos de vista al respecto. Esto ha dado lugar a que el rechazo al proyecto -que fue reducido al inicio- crezca día con día, en particular por sus implicaciones ambientales y su cuestionable beneficio a la población local. Su identificación no derivó de alguna estrategia, plan o visión de desarrollo de la región. No resuelve ningún problema porque la comunicación terrestre es bastante buena en la región, con carreteras troncales o de altas especificaciones, rectas, planas y con bajo aforo, a lo largo del mismo recorrido que plantea el proyecto del tren maya. Aun concediendo que su propósito consiste en impulsar el desarrollo regional, no hubo un análisis de alternativas para comparar el proyecto del tren con otras posibilidades de utilización de ese enorme monto de recursos.[26] Considerar al tren maya como un proyecto turístico no fue gratuito. Su concepción inicial estaba fundamentada en la idea de que con el tren se lograría ampliar el arribo de turistas extranjeros a Cancún y la Riviera Maya, así como aumentar el número de días de estancia promedio[27]. De este modo, los turistas extranjeros dedicarían parte de su visita a recorrer la Península de Yucatán y llegar hasta Palenque, generando a su paso una derrama adicional de ingresos a las poblaciones locales. Sin embargo, como los números no daban, a pesar de hacer supuestos muy optimistas, se ajustó la orientación del proyecto para incluir a la población regional y al movimiento de carga como fuentes principales de ingresos.[28] Por otra parte, dado que ya hay vía de Palenque hasta Valladolid, que forma parte de lo que fue la línea Chiapas-Mayab, ahora bajo administración del Ferrocarril del Istmo de Tehuantepec (FIT), y por tanto derechos de vía, es probable que esa parte del tren maya sí llegue a construirse, incluyendo el tramo faltante de Valladolid a Tulum. También el tramo Cancún-Tulum (probablemente el de mayor viabilidad financiera), que ya era proyecto del gobierno estatal, tiene posibilidades de hacerse. El resto, de Tulum a Chetumal, y sobre todo de Chetumal a Escárcega, va a enfrentar una resistencia creciente de múltiples actores, por motivos muy atendibles que hasta ahora se han desestimado[29]. La consideración del tren maya como proyecto turístico deriva también de la idea que tiene FONATUR de construir “polos de desarrollo” en varios puntos a lo largo del recorrido del tren, para revivir su viejo concepto de “centros integralmente planeados”, y acercar los hoteles y atractivos turísticos a las vías, para que los turistas no tengan que alejarse demasiado. No se trata de estaciones con algunas amenidades, sino de verdaderas ciudades en las que estiman que podrán vivir del orden de 800 mil habitantes. En otras palabras, se trata de reconfigurar el patrón de asentamientos humanos de la Península de Yucatán en función de las necesidades de valorización del tren maya[30]. Sería un negocio inmobiliario[31] que demandará enormes cantidades de obra pública para establecer todos los servicios urbanos necesarios en donde hoy no hay nada. Cabe mencionar que FONATUR ha registrado en la cartera de proyectos de la Unidad de Inversiones de la Secretaría de Hacienda del orden de 250 millones de pesos en estudios y proyectos (arquitectónicos, planes maestros, proyectos ejecutivos, etc.), para el diseño de estos “polos de desarrollo”, pero ninguno que permita evaluar los beneficios para la población local y el costo-beneficio del uso de recursos públicos.

3

Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec. - La idea de desarrollar la región del Istmo de Tehuantepec aprovechando su condición geográfica como franja con fácil acceso a los dos océanos más importantes para el comercio mundial, se ha planteado antes. En el pasado reciente, al final de la época “pre-neoliberal” (sexenio de López Portillo) se configuró el proyecto Alfa-Omega, que ponía el énfasis en la infraestructura portuaria en ambos mares y en su conexión ferroviaria, como ruta interoceánica que pudiera competir con el Canal de Panamá, particularmente para la movilización de carga contenerizada. Al mismo tiempo, se fortaleció la inversión petrolera en la región, con el descubrimiento de Cantarell, la construcción de la terminal petrolera de Dos Bocas, la construcción de la refinería más grande del país en Salina Cruz, y de los ductos de crudo y combustibles para enlazar Dos Bocas, Minatitlán y Salina Cruz. Con distintos nombres, el corredor del Istmo de Tehuantepec ha sido objeto constante de planes y programas regionales y/o sectoriales (desarrollo regional integral del Istmo, Plan Puebla-Panamá, programa de corredores multimodales, estrategia nacional de desarrollo integral de la región sursureste, etc.) en los últimos 25 años. El programa del gobierno actual considera dos vertientes principales: la de desarrollo regional propiamente dicho, que incluye proyectos diversos como 10 parques industriales a lo largo del corredor del Istmo (que denomina “polos de bienestar”), proyectos productivos con la población local, proyectos de mejoramiento urbano de varios centros de población cercanos a los parques industriales, entre otros; y la vertiente de infraestructura de transporte, que incluye la terminación del denominado puerto petrolero de PEMEX en Salina Cruz, el desarrollo de la infraestructura portuaria comercial en Salina Cruz y Coatzacoalcos, la modernización del Ferrocarril del Istmo de Tehuantepec (FIT), y la ampliación y mejora de la carretera Salina Cruz-Coatzacoalcos y de otras que conectan este eje con las capitales de Oaxaca, Chiapas y Tabasco. Si la directriz presidencial de concluir los proyectos durante la actual administración será difícil de cumplir en los casos de la refinería de Dos Bocas y del Tren Maya, en este caso del programa de desarrollo del Istmo de Tehuantepec resulta poco menos que imposible, ya que se trata de un conjunto amplio y diverso de proyectos de inversión relevantes, cada uno con tiempos de maduración y fases que no pueden brincarse, a riesgo de hacer las cosas mal. Por ello, lo razonable sería dividir el programa, en sus dos vertientes, en etapas con alcances claros y realizables, que vayan sirviendo de escalones para las etapas posteriores. Así, por ejemplo, para atender a las empresas de la región Sur-Sureste que ya manejan carga de comercio exterior, y a las nuevas que se empiecen a instalar en los primeros parques industriales que se desarrollen, se requiere el mejoramiento de las instalaciones portuarias comerciales actuales en los puertos de Coatzacoalcos y de Salina Cruz. En el primero, ya está registrado en la cartera de proyectos de la Unidad de Inversiones de la Secretaría de Hacienda un monto de casi 300 millones de pesos, para la ampliación del muelle comercial de Pajaritos y obras complementarias en 2021. Pero el proceso equivalente en el puerto de Salina Cruz se truncó a mediados de 2020, cuando el ejecutivo federal redujo de manera generalizada el 75% de los gastos generales de las entidades y empresas del sector público federal, y con ello, canceló estudios en curso que fundamentarían las inversiones requeridas para la modernización y ampliación de la terminal de usos múltiples de la zona comercial actual del puerto de Salina Cruz. A mediano plazo, se ha planteado la construcción de nuevas terminales marítimas en ambos puertos, de mayor dimensión que las actuales, para dar servicio al movimiento de paso de mercancías en contenedores, entre los países asiáticos y la costa este de Estados Unidos, como una ruta alterna al Canal de Panamá ampliado y al puente terrestre que conecta los puertos estadounidenses de Los Ángeles y Long Beach con las principales ciudades y mercados del centro-este de ese país. La prisa por ejecutar una solución que pueda concretarse durante el periodo sexenal de la administración federal actual ha llevado a la identificación de una alternativa de localización de la nueva instalación portuaria, en el caso de Salina Cruz, que es inadecuada por varios motivos.


FUENTE: Elaboración propia con base en Ficha Técnica: Proyectos Ejecutivos Puerto Actual, Puerto Petrolero-Comercial, FFCC; SCT-API Salina Cruz, septiembre 2019.


El principal motivo se refiere a que su tamaño sería muy reducido frente al volumen de carga que podría manejar y la productividad de carga/descarga que requerirá para la atención de los buques portacontenedores de última generación (más de 20 mil TEUs) que tendría que recibir[32]. Un segundo motivo consiste en que la maniobra, dentro del puerto petrolero, de buques de ese tamaño sería altamente riesgosa por la proximidad que tendría con el muelle petrolero para buque tanques de 250 mil toneladas, que también son embarcaciones de grandes dimensiones.[33] Un tercer motivo es que la conexión ferroviaria no sería muy eficiente por la restricción de espacios dentro de la terminal y en su conexión con la vía actual del FIT, que cruza la ciudad de Salina Cruz y representaría un conflicto vial permanente para los habitantes.

Si se aceptan estas razones y se busca una localización más apropiada para la nueva terminal de contenedores, el uso alternativo evidente de ese espacio rellenado con el material del dragado que se hará en el canal de navegación y dársenas interiores para la operación de los muelles petroleros, consiste en aumentar la capacidad de almacenamiento de los combustibles que se manejen dentro del puerto petrolero.[34]

La alternativa ideal, identificada desde el proyecto original de hace más de 40 años, con el programa de puertos industriales, es el desarrollo de un nuevo puerto industrial y comercial en la contigua bahía de Salinas del Marqués, que ahora se desechó porque implicaba aparentemente prolongadas negociaciones con poseedores de terrenos en la zona, y ello impediría contar con un “proyecto terminado” para finales del sexenio. Esta alternativa tendría los espacios suficientes para el desarrollo actual y futuro del puerto, así como la posibilidad de una interconexión más eficiente con el ferrocarril fuera de la mancha urbana de Salina Cruz.

Es aquí donde la precipitación puede llevar a errores graves. A corto plazo, Salina Cruz puede convertirse en un eficiente puerto “feeder” de Manzanillo y/o Lázaro Cárdenas, para dar servicio a las empresas establecidas en la región sur-sureste que realizan operaciones de comercio exterior con países asiáticos (y a las que inicien operaciones en los próximos años en los parques industriales por desarrollar), e incluso dar servicios de transporte marítimo de corta distancia con algunas de las muchas rutas regulares de líneas navieras medianas (como Sealand, filial de Maersk, que tiene 5 rutas sobre el litoral del Pacífico americano, con más de 100 arribos a Lázaro Cárdenas en 2019) que llegan hasta Los Ángeles/Long Beach y el puerto de Hueneme (especializado en productos frescos) hacia el norte, y los puertos centroamericanos y de Sudamérica, hacia el sur. Por ello, la prioridad tendría que ser hacer las obras para modernizar la terminal de usos múltiples de la zona comercial actual del puerto de Salina Cruz, y no tratar de construir una nueva terminal marítima en un lugar inadecuado, que no servirá para el propósito que se persigue. En paralelo, desde luego, habría que hacer la planeación y el diseño para desarrollar, por etapas y con los tiempos de maduración que requiere, el nuevo puerto industrial y comercial en la bahía de Salinas del Marqués. Cabe señalar, que de este ejercicio de planeación depend