La Banca de Desarrollo y la Imperiosa Necesidad de Crecer Más y Mejor
Actualizado: 22 mar 2021
Gildardo Cilia, Alberto Equihua, Eduardo Esquivel y Guillermo Saldaña
La banca de desarrollo mexicana nació en la era posrevolucionaria, con el fin de contribuir al crecimiento de la economía; sin embargo, en los últimos años estas instituciones financieras del Estado mexicano han perdido el objetivo para el que fueron creadas. En la actualidad estos intermediarios financieros no han podido fomentar el crecimiento económico del país, y el Gobierno de la Cuarta Transformación no ha podido rencauzar en la dirección correcta a estos bancos.
La banca de desarrollo es un instrumento del Estado mexicano para generar y distribuir riqueza en actividades prioritarios del país; y para nivelar las condiciones de desarrollo social dados los rezagos y las desigualdades existentes a nivel sectorial, regional y en la distribución del ingreso. Su actuación es vital para alcanzar el desarrollo sostenible mediante el impulso de proyectos con gran utilidad social y para revitalizar aspectos sustantivos como son la provisión de infraestructura, vivienda y alimentos, la generación de empleos, la inclusión financiera de amplios segmentos de la población, el acceso al crédito en condiciones preferenciales de productores de bajos ingresos con potencial productivo y (ahora más que nunca) para la preservación del capital natural.
¿Para qué hablar de la Banca de Desarrollo?
No hay mejor síntesis sobre la importancia de la banca de desarrollo que las recomendaciones que se derivaron de la Cumbre Mundial de los Bancos Públicos de Desarrollo (BPD), celebrada del 9 al 12 de noviembre de 2020 en París, Francia:
Los activos combinados de los BPD, suman más de once billones de dólares, por lo que tienen un impacto potencial significativo en la economía global.
Los (BPD) —a nivel local, nacional, subregional, regional o interregional— son esenciales para superar la crisis económica provocada por el covid-19.
Los BPD son instrumentos valiosos para emprender proyectos globales, basados en criterios fundamentales, como lo son los relacionados con el imperativo de generar economías más equitativas, de bajo consumo de carbono y resilientes. Estos criterios son de aplicación urgente en todas las decisiones de financiamiento y a lo largo de cada una de las etapas de los proyectos.
“Los BPD deben servir para modernizar las economías y encauzar recursos hacia proyectos que posibiliten el desarrollo sostenible, entre ellos, la mejora de los servicios ambientales, la promoción de la innovación, la construcción de infraestructura, el financiamiento de pequeñas empresas, el incremento de la oferta de vivienda digna y asequible" y (añadiríamos) la elevación de las capacidades del recurso productivo más trascendente de todos, el humano.
Dada la importancia que tienen para alcanzar el desarrollo sostenible, los cuatro autores de la síntesis de la Cumbre Mundial, concluyen: “los países sin BPD deberían considerar seriamente crear uno”. ((“Llegó la hora de la Banca de Desarrollo". Stephany Griffith-Jones, Régis Marodon, José Antonio Ocampo y Jiajun Xu (Comercio Exterior- Bancomext, en Internet))
México cuenta con seis bancos de desarrollo, ¿ son funcionales a los objetivos de generación y distribución de riqueza que el país requiere?
Hacia una definición
Conforme a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), “las instituciones de banca de desarrollo son entidades de la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, constituidas con el carácter de sociedades nacionales de crédito, las cuales forman parte del Sistema Bancario Mexicano y atienden las actividades productivas que el Congreso de la Unión determine como especialidades de cada una de éstas, en sus respectivas leyes orgánicas. Tienen como objeto fundamental facilitar el acceso al ahorro y financiamiento a personas físicas y morales, así como proporcionarles asistencia técnica y capacitación”.
(La CNBV añade): “La Banca de Desarrollo a lo largo de los años ha sido uno de los principales vehículos del Estado Mexicano para promover el crecimiento económico y el bienestar social, apoyando con financiamiento la creación y expansión de empresas productivas, con especial énfasis en áreas prioritarias para el desarrollo nacional como la infraestructura (obra pública), el comercio exterior y la vivienda, además de las pequeñas y medianas empresas; sin embargo, hoy en día se requiere dar un mayor y sostenido impulso al crecimiento económico, el empleo y la competitividad”.
Actualmente existen seis instituciones que constituyen el sistema de banca de desarrollo mexicano, con un amplio espectro en cuanto a los sectores de atención: pequeña y mediana empresa, obra pública, apoyo al comercio exterior, vivienda y promoción del ahorro y crédito al sector militar. Estas instituciones son:
Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN)
Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C. (BANOBRAS)
Banco Nacional del Comercio Exterior, S.N.C. (BANCOMEXT
Sociedad Hipotecaria Federal, S.N.C. (SHF)
Banco del Bienestar, S.N.C.
Banco Nacional del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, S.N.C. (BANJERCITO)”
La definición del organismo supervisor pareciera más que suficiente, pero poco ayuda a entender qué es una banca de desarrollo; por ello, se deben considerarse elementos adicionales necesarios para un mayor esclarecimiento:
Uno, los bancos de desarrollo constituyen un instrumento estratégico del Estado para apoyar con recursos financieros y servicios complementarios a aquellos sectores y actividades económicas consideradas prioritarias y que los intermediarios financieros privados no tienen incentivos o capacidad para atender; es decir, realizan funciones financieras y sociales directamente vinculadas con las prioridades de política económica y social.
Hay quien concibe que lo anterior inhibe las sanas prácticas bancarias en dos sentidos:
Por representar una competencia desleal para la banca comercial, sobre todo, cuando los bancos de desarrollo ofrecen los servicios de banca y crédito a gran escala y hacen crecer su red de sucursales a lo largo y ancho del país. El conflicto surge cuando la banca de desarrollo se establece en regiones que la banca comercial ya atiende o desea incursionar porque considera que en algún momento podría resultarle atractiva. Del otro lado de la balanza están usuarios sin acceso a servicios financieros. ¿Es correcto dejarlos sin acceso a servicios bancarios hasta que la banca comercial tenga a bien atenderlos? ¿O se justifica la intervención con instituciones financieras públicas para dotarlos de servicios bancarios?
Por la existencia de tasas de interés subsidiadas que se concibe distorsiona a los mercados financieros; esto se dice, tal vez, con “cierta inocencia”, como si la existencia de tasas activas altas (o aún más de excesivas comisiones) no significara por sí misma una deformación del mercado; es decir, como si no hubiera una distorsión provocada por la misma sed de ganancias del negocio bancario.
Dos, los bancos de desarrollo son o deberían ser fundamentalmente bancos de fomento; esto es, no deben sólo sustentar su operación en colocar recursos en forma directa o como fuente financiera de los intermediarios financieros bancarios; sino que su objeto debe ser la de financiar preferentemente proyectos de inversión, incluyendo la prestación de los servicios de capacitación y de asistencia técnica.
De no cumplirse esta condición, sería una sinrazón la existencia de una banca de desarrollo y no existiría una diferenciación clara con respecto a la banca comercial. Bajo el precepto del fomento es factible entender la utilidad y el sentido operativo que debería tener un banco de desarrollo, cuando menos en cuatro aspectos:
Los bancos de desarrollo como entidades de fomento deben financiar a sectores que representen alto riesgo y cuyos proyectos y actividades sean necesarios para el desarrollo del país por existir un alto grado de rentabilidad social.
Lo anterior debe estar articulado, sí, a una política integral de fomento, pero también se deriva del propio comportamiento del mercado; esto es, no se les puede obligar a los bancos comerciales a otorgar financiamiento a sectores prioritarios, pues al canalizar créditos consideran la rentabilidad y la tasa de retorno de los proyectos; lo que conlleva a que queden un número importante de actividades y sectores sin atender.
No es que no se deba financiar al capital de trabajo, pero una característica de los bancos de desarrollo es que en su operación crediticia tiene que existir un horizonte que trascienda al corto plazo. Más riesgo y mayor plazo, significaría operar con las tasas activas de interés más altas del mercado. El que no se suscite este fenómeno implica la existencia de un subsidio implícito; es decir, en materia de tasas de interés, la banca de desarrollo no puede guiarse por lo que dicta el mercado
La banca de desarrollo no sólo debe ejercer funciones de banca y crédito; en el mismo sentido debe desarrollar actividades de asesoría para promover efectivamente el desarrollo de los sujetos de crédito. En estricto sentido, la banca de desarrollo debería tener la obligación de propiciar el desarrollo de habilidades productivas, administrativas y gerenciales de sus acreditados cuando dichas habilidades sean escasas o débiles. Se trata de preparar a los sujetos de créditos para ampliar su capacidad de gestión en la realización de proyectos, de encontrar nichos de inversión y de hacer realizables ingresos potenciales, así como de posibilitar el tránsito de los sujetos hacia la banca comercial; o más bien, de multiplicar el número de productores o empresarios que pueden ser atendidos desde la banca comercial. No obstante de que en todas las leyes orgánicas de los bancos de desarrollo existe, como un objetivo prioritario, la provisión de asistencia técnica, se tiene la duda si es amplia o suficiente; mucho nos tememos que en cuanto a la generación efectiva de habilidades y la conformación de sujetos con visión y capacidad empresarial y gerencial, los resultados dejan mucho que desear.
Tres, bajo la premisa de la rentabilidad social, no se debe caer en el extremo de que los bancos de desarrollo deban operar con pérdidas. A lo más que podemos concluir es que el criterio debe ser impulsar con créditos a los proyectos que son vitales para el desarrollo y que los retornos financieros son un objetivo importante pero secundario. No se debe caer en el absurdo de que los bancos de desarrollo se salgan de los parámetros básicos de capitalización y sustentabilidad operativa o financiera.
Sobre este tema se ha escrito mucho y es difícil encontrar un punto de equilibrio entre la rentabilidad social y la rentabilidad operativa; desde un punto de vista pragmático se diría que se requiere que el margen financiero sea suficiente para cubrir los costos de operación. Para que esto suceda, se requieren de un conjunto de condiciones:
Contar con fuentes que permitan recursos suficientes y a bajo costo. Las vías tradicionales de financiamiento han sido: 1) la emisión de bonos o valores; y 2) la captación de recursos provenientes de organismo financieros internacionales, de agencias gubernamentales o de operaciones con bancos privados internacionales. Dentro de estas fuentes de fondeo, cada vez es más importante la emisión de bonos o valores dentro de un enfoque sustentable, considerando montos de colocación, plazos y tasas. La suma de los diferentes fondeos debe llevar a un costo mezcla bajo, incluso inferior a la tasa inflacionaria del país.
Mantener una estrategia que posibilite la recuperación de los créditos y los accesorios. El crédito no puede concebirse como un “fondo que se pierde”; esto significa que los proyectos tienen que ser viables y rentables también desde el punto de vista económico. Los estudios, herramientas e instrumentos, en efecto, deben medir el impacto social de los proyectos, pero también deben determinar si son financieramente sostenibles. Poco sentido tendría si recursos que son sustantivos para el desarrollo se perdieran y que además se incrementaran los pasivos por deudas de los sujetos de crédito que se pretenden desarrollar. ¡El peor de los fracasos!
Desde luego, debe existir racionalidad operativa, sin que esto signifique llegar a extremos; es decir, que no se cuente con personal que promueva los créditos o que se dejen de atender programas de asistencia técnica o capacitación en forma directa o mediante terceros. Los bancos de desarrollo no pueden estar tan separados de las zonas prioritarias de atención o de su clientela o población objetivo o vivir simplemente pensando en resultados o en la maximización de utilidades que le es propia a cualquier negocio. Hay que reiterar los bancos de desarrollo son en primerísima instancia bancos de fomento.
Entre mitos y realidades
Una crítica recurrente a los bancos de desarrollo se ha dirigido hacia sus indicadores de eficiencia. Se dice que estas instituciones cuentan con insuficiente capacidad de análisis de crédito, así como con inadecuados procedimientos de recuperación de cartera, que han culminado en procesos de saneamiento financiero con un importante costo fiscal; ello, además de no contar con prácticas bancarias que les permitan a las instituciones un manejo adecuado en materia de endeudamiento, liquidez, estructura de capital y diversificación de riesgos.
No debe negarse que estos eventos han acontecido, pero ello se ha derivado de dos diferentes circunstancias: 1) de la toma de riesgos excesivos sin que existan mecanismos de compensación en actividades o en proyectos en donde difícilmente los intermediarios financieros privados se atreverían a participar y 2) de la concentración del riesgo crediticio en un número reducido de proyectos en los que no se tiene experticia en materia de evaluación, análisis y seguimiento. La mayoría de estos proyectos poco tuvieron que ver con las actividades específicas y la población objetivo que se debía atender conforme a lo que señalaban (o señalan) las leyes orgánicas y las reglas de operación de los bancos.
Es difícil suponer que los índices de recuperación van a ser altos cuando los créditos se dirigen a productores de bajos ingresos, con nulos o muy bajos márgenes de seguridad financiera (garantías); sobre todo, cuando se opera como banco de desarrollo de primer piso, en donde existe la imposibilidad de compartir riesgos y pérdidas con otras entidades. La experiencia, en consecuencia, debe llevar a la racionalidad operativa, creando alternativamente mecanismos de aseguramiento, fondos de garantía, entre otros; y particularmente, otorgando financiamientos a partir de la capacidad de pago de los proyectos y de los propios acreditados.
Esto no debe llevar a la conclusión que la banca de desarrollo especializada hacia los sectores populares o de bajos ingresos no deba existir; por el contrario, hay que expandir los procesos de inclusión financiera; ampliar la calidad de los servicios bancarios y ofrecerlos a bajo costo y de otorgar créditos, hacerlo prudencialmente, vinculando montos con el proceso de reciprocidad que se deriva de los propios ahorros del demandante de crédito.
Los números actuales en la banca de desarrollo son más que aceptables. El Banco de México reconoce explícitamente su solidez financiera para hacer frente a posibles escenarios adversos y que las instituciones cumplen con las herramientas para el cumplimiento de sus objetivos y funciones. Veamos los datos a septiembre de 2020:
El índice de morosidad o de cartera vencida es bajo de 1.6%; sin embargo, por tipo de actividad preocupan los porcentajes en vivienda y consumo. La morosidad observada en el sector vivienda no obedece básicamente a la crisis pandémica, más bien parece obedecer a un deterioro estructural de los créditos: el índice de 9.18% es similar al observado en septiembre de 2019.
Por banco, los más altos índices de morosidad se observan en el Banco del Bienestar y en la SHF, aun cuando en el primer banco se registró una notable mejoría; ello lleva a la necesidad de insistir en que se debe tener un manejo más prudencial en el otorgamiento de créditos.
El índice de cobertura de cartera vencida (provisiones preventivas para riesgos crediticios a cartera vencida) es alto; es decir existe una adecuada cobertura crediticia ante la posibilidad de impagos, pero existen claras diferenciaciones entre los bancos:
En septiembre de 2020, el resultado neto del sector se ubicó en $12.08 mmdp; es decir, se trata de una banca que opera con utilidades y que en términos generales tiene tasas de rentabilidad positivas. No obstante, algunas entidades muestran tasas negativas, siendo la más significativa las de Bancomext y Nafin:
Desde luego, si preocupa que instituciones como Bancomext y Nafin tengan resultados negativos y que por tanto no se puedan sustentar con su propio margen financiero de operación. ¿Qué tanto?, es difícil precisarlo, empero, no deben de desatenderse las recomendaciones del Banco de México hacia la banca de desarrollo: “es fundamental que en todo momento los programas y acciones especiales que promuevan (los bancos de desarrollo) procuren los principios de sustentabilidad financiera, complementariedad con la banca múltiple, sanas prácticas y apego a la normatividad.
¿Qué nos debe preocupar?
Si el piso es tan parejo, ¿existe algo que pueda hacer resbalar? Se ha buscado a toda costa una banca de desarrollo sana, con equilibrio financiero, pero pareciera que los bancos de desarrollo no estuvieran cumpliendo del todo bien con su papel.
Los datos de la CNBV a septiembre indican que los activos totales de la banca de desarrollo sumaron $2,304.2 mmdp, con la siguiente distribución: el saldo de la cartera de crédito total alcanzó $1,097.1 mmdp, lo que representó 47.6% de los activos totales; en tanto que las inversiones en valores se ubicaron en $918.9 mmdp, participando con 39.9% del total de los activos.
Aun cuando 2020 fue un año atípico, siempre es importarse preguntarse cuánto aporta la banca desarrollo en recursos crediticios al PIB y ahí el dato es poco significativo, las cifras indican entre 4 y 5%en 2019. Frente a este dato, se observa una participación creciente de su cartera de valores; así pareciera que la banca de desarrollo actúa más como mesa de dinero que como banca de fomento. Lo que se requiere - más ahora para salir de la crisis pandémica - es una banca de desarrollo dinámica, más encauzada a su naturaleza constitutiva; que mediante el fomento efectivo cumpla con objetivos sociales de gran magnitud.
Dentro de la estructura de la cartera crediticia de la banca de desarrollo destaca Banobras que participa con más de 40%. Se señala que 2020 fue un año histórico para este banco con un otorgamiento de crédito de $141.5 mmdp, el más alto en los últimos 8 años. De acuerdo con el propio Banobras, el 67% se destinó a estados, municipios, 16% a proyectos con fuente de pago propia y 17% a sector público federal. Sin importar que la cifra anterior incluye reestructuras y refinanciamientos, en realidad preocupa que su inserción es relativamente baja cuando se observa la carencia de obras de desarrollo o de infraestructura municipal; por ejemplo, su contribución en la construcción de sitios de disposición final (rellenos sanitarios) que son prioritarias para ampliar la sanidad y mejorar y preservar el medio ambiente es muy limitada, lamentablemente.
La banca de desarrollo, en el contexto actual, debe constituirse en un importante instrumento para ampliar el capital social, a partir de la generación de más trabajo, más ahorro y más educación; lo que significa que debe dirigir su campo de acción a fortalecer las políticas de inversión social. Su actuación debe estar en estricta correspondencia a la necesidad ingente de atender los rezagos estructurales que sufre el país; cuya evolución ha sido desigual, insuficiente e incompleta:
El desempeño de nuestra economía ha sido insuficiente para atender las necesidades de una población creciente y para subsanar problemas como el desempleo, la pobreza y la desigualdad en los ingresos. Se estima que alrededor de un millón de personas de la PEA se encuentran desocupadas; que más del 15% de la población padecen problemas alimentarios y que cerca del 50% carece de ingresos suficientes para atender todas sus necesidades básicas; además de la consabida estructura regresiva del ingreso que lacera nuestros indicadores de bienestar: la décima parte más rica de la población gana más de 40 por ciento de los ingresos totales, mientras la décima parte más pobre solo obtiene 1 por ciento.
La profunda desigualdad regional y étnica y las diferencias sociales en cuanto al acceso a la salud, a la educación y a los servicios públicos de buena calidad. Esta desigualdad se puede apreciar, por ejemplo, al analizar la participación por entidad federativa en el PIB: 12.5% de los estados (Ciudad de México, Estado de México, Nuevo León y Jalisco) contribuye con el 45%; 21.9% (Chihuahua, Veracruz, Guanajuato, Puebla, Baja California, Coahuila y Tamaulipas) aporta el 25.9% y el restante 65.6% (21 estados) participa con 29.1%
Habría que agregar que persisten grandes problemas en el nivel de bienestar en un número importante de estados y municipios; es decir, problemas en la infraestructura de la vivienda; hacinamiento, salud, educación y empleo. Alrededor del 54% de los municipios del país presentan niveles de bienestar social de bajos a ínfimos.
La concentración y fragmentación de la producción, debido a la falta de una adecuada integración de las cadenas productivas. Se estima que el 90% de las exportaciones directas del país las realizan tan sólo el 10% de las empresas, mientras que las micro, pequeñas y medianas empresas, que generan más del 75% del empleo del país, no han logrado integrarse con el sector exportador.
Crecer más y mejor
Para alcanzar mayores niveles de desarrollo, no sólo se requiere crecer más, sino atender los principales desequilibrios sociales, sectoriales y regionales. Situación que conlleva a una importante participación de los instrumentos de fomento del Estado, bajo la premisa de que se requiere alcanzar en forma sostenida un crecimiento del PIB de 6% anual. Por lo tanto, es necesario contar con condiciones propicias para la producción e inversión, tales como: bajo costo del capital y financiamiento en todos los plazos y para todos los sujetos de crédito; atender con recursos de inversión, crediticios y de investigación y desarrollo a los sectores y a las regiones con mayores rezagos económicos; crear y ampliar infraestructura física y canalizar recursos para el desarrollo humano y la protección del medio ambiente; incorporar tecnología moderna; alcanzar estándares de calidad y productividad a niveles internacionales; contar con suficientes canales de distribución de productos y de abasto de insumos, entre otros.
En este contexto, la banca de desarrollo debe constituirse en una promotora del desarrollo económico y social del país, para lo cual debe:
Fortalecer la productividad y competitividad de la planta productiva; lo que significa mantener sus programas de asistencia técnica, desarrollo gerencial, promoción de tecnologías y administración de riesgos de las empresas.
Fungir no sólo como otorgante de crédito, sino como una verdadera banca de inversión, enfocándose en aquellos proyectos que por su rentabilidad económica y social, así como por su alta generación de empleos, requieran de apoyo.
Pasar de un papel pasivo a uno más activo: “los bancos de desarrollo más que tomadores de proyectos deben ser hacedores de proyectos".
Ampliar las oportunidades de inversión y crear los nichos de mercado que posibiliten el desarrollo de las microrregiones y regiones económicas.
Impulsar la productividad y competitividad de las empresas y los productores de los diferentes sectores y actividades económicas en un ámbito de globalización y de apertura de mercados.
Participar en proyectos de capital de riesgo.
Ser la fuente natural de recursos para la inversión social, con el propósito de incidir en la solución de los problemas que explican los grandes rezagos sociales.
Por consecuencia, la evaluación del desempeño de la banca de desarrollo, no sólo debe estar en función de la derrama crediticia y el análisis financiero, también deben de diseñarse indicadores para determinar su efectiva contribución en el crecimiento económico, así como en otros factores relacionados con la rentabilidad social: generación de empleo, creación de infraestructura productiva, fomento a la productividad, desarrollo de la vivienda, promoción del ahorro e inversión en capital social y acceso de importantes sectores de la población al sistema financiero, entre otros.
El crédito claramente ha sido un factor que ha acelerado el desarrollo de la economía y la civilización humana. Su esencia radica en reunir los ahorros de quienes deciden posponer su consumo, para prestarlo a quienes tienen ideas para producir más riqueza. Desde que este circuito se puso en marcha, las sociedades humanas han atestiguado el crecimiento de la producción, el empleo e incluso el desarrollo tecnológico y el nivel de vida. Es un circuito delicado, como lo demuestran los efectos de las crisis financieras que hemos padecido. Este circuito funciona con la fe que depositan los ahorradores al confiar sus ahorros a las instituciones financieras. Este acto tiene una profunda connotación ética: lo que se presta tiene que regresar; si es con un rendimiento, mejor; si éste es razonable, todavía más. De ahí la pregunta clave: ¿Cómo asignar los ahorros captados de la manera que multipliquen más y mejor la capacidad de la economía para crear riqueza?
En esta ocasión no hemos planteado lo que hace la banca comercial para ampliar con la canalización de los ahorros el crecimiento del país. Nos hemos dedicado a revisar lo que sucede con la Banca de Desarrollo en México. Estas instituciones son parte del circuito ahorro-inversión y tienen la responsabilidad de financiar proyectos que se presume impulsan poderosamente la creación social de riqueza de México. Esto último debe ser la función sustantiva de la banca de desarrollo y en la rendición de cuentas eso es lo que debemos exigirle, ¡para eso se crearon! Todo lo demás pudiera ser importante, pero sin el cumplimiento de la esencia, lo que siga por añadidura resulta banal.