La Banca de Desarrollo y la Imperiosa Necesidad de Crecer Más y Mejor
Actualizado: 22 mar 2021
Gildardo Cilia, Alberto Equihua, Eduardo Esquivel y Guillermo Saldaña
La banca de desarrollo mexicana nació en la era posrevolucionaria, con el fin de contribuir al crecimiento de la economía; sin embargo, en los últimos años estas instituciones financieras del Estado mexicano han perdido el objetivo para el que fueron creadas. En la actualidad estos intermediarios financieros no han podido fomentar el crecimiento económico del país, y el Gobierno de la Cuarta Transformación no ha podido rencauzar en la dirección correcta a estos bancos.
La banca de desarrollo es un instrumento del Estado mexicano para generar y distribuir riqueza en actividades prioritarios del país; y para nivelar las condiciones de desarrollo social dados los rezagos y las desigualdades existentes a nivel sectorial, regional y en la distribución del ingreso. Su actuación es vital para alcanzar el desarrollo sostenible mediante el impulso de proyectos con gran utilidad social y para revitalizar aspectos sustantivos como son la provisión de infraestructura, vivienda y alimentos, la generación de empleos, la inclusión financiera de amplios segmentos de la población, el acceso al crédito en condiciones preferenciales de productores de bajos ingresos con potencial productivo y (ahora más que nunca) para la preservación del capital natural.
¿Para qué hablar de la Banca de Desarrollo?
No hay mejor síntesis sobre la importancia de la banca de desarrollo que las recomendaciones que se derivaron de la Cumbre Mundial de los Bancos Públicos de Desarrollo (BPD), celebrada del 9 al 12 de noviembre de 2020 en París, Francia:
Los activos combinados de los BPD, suman más de once billones de dólares, por lo que tienen un impacto potencial significativo en la economía global.
Los (BPD) —a nivel local, nacional, subregional, regional o interregional— son esenciales para superar la crisis económica provocada por el covid-19.
Los BPD son instrumentos valiosos para emprender proyectos globales, basados en criterios fundamentales, como lo son los relacionados con el imperativo de generar economías más equitativas, de bajo consumo de carbono y resilientes. Estos criterios son de aplicación urgente en todas las decisiones de financiamiento y a lo largo de cada una de las etapas de los proyectos.
“Los BPD deben servir para modernizar las economías y encauzar recursos hacia proyectos que posibiliten el desarrollo sostenible, entre ellos, la mejora de los servicios ambientales, la promoción de la innovación, la construcción de infraestructura, el financiamiento de pequeñas empresas, el incremento de la oferta de vivienda digna y asequible" y (añadiríamos) la elevación de las capacidades del recurso productivo más trascendente de todos, el humano.
Dada la importancia que tienen para alcanzar el desarrollo sostenible, los cuatro autores de la síntesis de la Cumbre Mundial, concluyen: “los países sin BPD deberían considerar seriamente crear uno”. ((“Llegó la hora de la Banca de Desarrollo". Stephany Griffith-Jones, Régis Marodon, José Antonio Ocampo y Jiajun Xu (Comercio Exterior- Bancomext, en Internet))
México cuenta con seis bancos de desarrollo, ¿ son funcionales a los objetivos de generación y distribución de riqueza que el país requiere?
Hacia una definición
Conforme a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), “las instituciones de banca de desarrollo son entidades de la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, constituidas con el carácter de sociedades nacionales de crédito, las cuales forman parte del Sistema Bancario Mexicano y atienden las actividades productivas que el Congreso de la Unión determine como especialidades de cada una de éstas, en sus respectivas leyes orgánicas. Tienen como objeto fundamental facilitar el acceso al ahorro y financiamiento a personas físicas y morales, así como proporcionarles asistencia técnica y capacitación”.
(La CNBV añade): “La Banca de Desarrollo a lo largo de los años ha sido uno de los principales vehículos del Estado Mexicano para promover el crecimiento económico y el bienestar social, apoyando con financiamiento la creación y expansión de empresas productivas, con especial énfasis en áreas prioritarias para el desarrollo nacional como la infraestructura (obra pública), el comercio exterior y la vivienda, además de las pequeñas y medianas empresas; sin embargo, hoy en día se requiere dar un mayor y sostenido impulso al crecimiento económico, el empleo y la competitividad”.
Actualmente existen seis instituciones que constituyen el sistema de banca de desarrollo mexicano, con un amplio espectro en cuanto a los sectores de atención: pequeña y mediana empresa, obra pública, apoyo al comercio exterior, vivienda y promoción del ahorro y crédito al sector militar. Estas instituciones son:
Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN)
Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C. (BANOBRAS)
Banco Nacional del Comercio Exterior, S.N.C. (BANCOMEXT
Sociedad Hipotecaria Federal, S.N.C. (SHF)
Banco del Bienestar, S.N.C.
Banco Nacional del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, S.N.C. (BANJERCITO)”
La definición del organismo supervisor pareciera más que suficiente, pero poco ayuda a entender qué es una banca de desarrollo; por ello, se deben considerarse elementos adicionales necesarios para un mayor esclarecimiento:
Uno, los bancos de desarrollo constituyen un instrumento estratégico del Estado para apoyar con recursos financieros y servicios complementarios a aquellos sectores y actividades económicas consideradas prioritarias y que los intermediarios financieros privados no tienen incentivos o capacidad para atender; es decir, realizan funciones financieras y sociales directamente vinculadas con las prioridades de política económica y social.
Hay quien concibe que lo anterior inhibe las sanas prácticas bancarias en dos sentidos:
Por representar una competencia desleal para la banca comercial, sobre todo, cuando los bancos de desarrollo ofrecen los servicios de banca y crédito a gran escala y hacen crecer su red de sucursales a lo largo y ancho del país. El conflicto surge cuando la banca de desarrollo se establece en regiones que la banca comercial ya atiende o desea incursionar porque considera que en algún momento podría resultarle atractiva. Del otro lado de la balanza están usuarios sin acceso a servicios financieros. ¿Es correcto dejarlos sin acceso a servicios bancarios hasta que la banca comercial tenga a bien atenderlos? ¿O se justifica la intervención con instituciones financieras públicas para dotarlos de servicios bancarios?
Por la existencia de tasas de interés subsidiadas que se concibe distorsiona a los mercados financieros; esto se dice, tal vez, con “cierta inocencia”, como si la existencia de tasas activas altas (o aún más de excesivas comisiones) no significara por sí misma una deformación del mercado; es decir, como si no hubiera una distorsión provocada por la misma sed de ganancias del negocio bancario.
Dos, los bancos de desarrollo son o deberían ser fundamentalmente bancos de fomento; esto es, no deben sólo sustentar su operación en colocar recursos en forma directa o como fuente financiera de los intermediarios financieros bancarios; sino que su objeto debe ser la de financiar preferentemente proyectos de inversión, incluyendo la prestación de los servicios de capacitación y de asistencia técnica.
De no cumplirse esta condición, sería una sinrazón la existencia de una banca de desarrollo y no existiría una diferenciación clara con respecto a la banca comercial. Bajo el precepto del fomento es factible entender la utilidad y el sentido operativo que debería tener un banco de desarrollo, cuando menos en cuatro aspectos:
Los bancos de desarrollo como entidades de fomento deben financiar a sectores que representen alto riesgo y cuyos proyectos y actividades sean necesarios para el desarrollo del país por existir un alto grado de rentabilidad social.
Lo anterior debe estar articulado, sí, a una política integral de fomento, pero también se deriva del propio comportamiento del mercado; esto es, no se les puede obligar a los bancos comerciales a otorgar financiamiento a sectores prioritarios, pues al canalizar créditos consideran la rentabilidad y la tasa de retorno de los proyectos; lo que conlleva a que queden un número importante de actividades y sectores sin atender.
No es que no se deba financiar al capital de trabajo, pero una característica de los bancos de desarrollo es que en su operación crediticia tiene que existir un horizonte que trascienda al corto plazo. Más riesgo y mayor plazo, significaría operar con las tasas activas de interés más altas del mercado. El que no se suscite este fenómeno implica la existencia de un subsidio implícito; es decir, en materia de tasas de interés, la banca de desarrollo no puede guiarse por lo que dicta el mercado
La banca de desarrollo no sólo debe ejercer funciones de banca y crédito; en el mismo sentido debe desarrollar actividades de asesoría para promover efectivamente el desarrollo de los sujetos de crédito. En estricto sentido, la banca de desarrollo debería tener la obligación de propiciar el desarrollo de habilidades productivas, administrativas y gerenciales de sus acreditados cuando dichas habilidades sean escasas o débiles. Se trata de preparar a los sujetos de créditos para ampliar su capacidad de gestión en la realización de proyectos, de encontrar nichos de inversión y de hacer realizables ingresos potenciales, así como de posibilitar el tránsito de los sujetos hacia la banca comercial; o más bien, de multiplicar el número de productores o empresarios que pueden ser atendidos desde la banca comercial. No obstante de que en todas las leyes orgánicas de los bancos de desarrollo existe, como un objetivo prioritario, la provisión de asistencia técnica, se tiene la duda si es amplia o suficiente; mucho nos tememos que en cuanto a la generación efectiva de habilidades y la conformación de sujetos con visión y capacidad empresarial y gerencial, los resultados dejan mucho que desear.
Tres, bajo la premisa de la rentabilidad social, no se debe caer en el extremo de que los bancos de desarrollo deban operar con pérdidas. A lo más que podemos concluir es que el criterio debe ser impulsar con créditos a los proyectos que son vitales para el desarrollo y que los retornos financieros son un objetivo importante pero secundario. No se debe caer en el absurdo de que los bancos de desarrollo se salgan de los parámetros básicos de capitalización y sustentabilidad operativa o financiera.
Sobre este tema se ha escrito mucho y es difícil encontrar un punto de equilibrio entre la rentabilidad social y la rentabilidad operativa; desde un punto de vista pragmático se diría que se requiere que el margen financiero sea suficiente para cubrir los costos de operación. Para que esto suceda, se requieren de un conjunto de condiciones:
Contar con fuentes que permitan recursos suficientes y a bajo costo. Las vías tradicionales de financiamiento han sido: 1) la emisión de bonos o valores; y 2) la captación de recursos provenientes de organismo financieros internacionales, de agencias gubernamentales o de operaciones con bancos privados internacionales. Dentro de estas fuentes de fondeo, cada vez es más importante la emisión de bonos o valores dentro de un enfoque sustentable, considerando montos de colocación, plazos y tasas. La suma de los diferentes fondeos debe llevar a un costo mezcla bajo, incluso inferior a la tasa inflacionaria del país.