La inversión pública como motor del desarrollo. ¿Con eso será suficiente?

Actualizado: sep 1

Gildardo Cilia, Alberto Equihua, Guillermo Saldaña y Eduardo Esquivel.

Expectativas y esperanzas

Un año y seis meses de pandemia y el país no sólo ha resistido, sino ha iniciado una recuperación que hasta ahora supera los pronósticos iniciales. Durante el primer semestre de 2021 la economía creció 7.4% y por la menor elasticidad mensual en el comportamiento del Producto Interno Bruto, lo más factible es que en el segundo semestre se presente una ligera contracción en el ritmo de crecimiento. El pronóstico lleva a que se alcance una tasa de crecimiento entre 6 y 6.5% al finalizar 2021.


La inflación, por otra parte, parece despresurizarse y en la primera quincena de agosto se situó en 5.58%. En los medios se coincidió que ello fue resultado de ponerle un freno al precio del gas LP, que aumentaba consistentemente al Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC). De ser esto así, lo más probable es que al concluir el año se tenga una tasa inflacionaria de 5%.


El freno inflacionario puede contener el incremento de la tasa de interés objetivo, que ahora se ubica en 4.5%; después de dos aumentos de 25 puntos base en la tasa inicial, que era de 4%. En términos de crecimiento siempre es importante disminuir la tasa de interés, por ser un factor que inhibe la demanda y que amplía el costo de las deudas; del todo inconveniente, justo ahora cuando se requiere de un crecimiento alto y sostenido.


El tipo de cambio también muestra un comportamiento estable, ubicándose en un margen de 20 pesos por dólar. Existen, así, los elementos para darle continuidad al crecimiento económico en 2022: precios controlados y a la baja; tasas de interés, de las que se requiere su descenso y tipo de cambio estable. Las estimaciones realizadas en los Pre-Criterios 2022 de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) no parecen imposibles de cumplir y tal vez cuando se presenten los “Criterios Generales de Política Económica para 2022”, se refleje un movimiento positivo en la tasa de crecimiento con ligeras variaciones al alza tanto de la tasa inflacionaria como de la tasa de interés.

Todas las variables están interrelacionadas, pero lo que más debe interesar es la tasa de crecimiento. El escenario para México ha sido continuamente halagüeño; por ejemplo, el Fondo Monetario Internacional (FMI) estima para 2021 una tasa de crecimiento de 6.3% y para 2022 de 4.2%; más altas que las de América Latina y el Caribe (5.8% y 3.2%, respectivamente). El Organismo ha ido consecutivamente mejorando los pronósticos para México: en octubre de 2020, había proyectado una variación de crecimiento económico de 3.5% para 2021 y en enero de 2021, había estimado un incremento económico de 2.5% para 2022.


Existen fundamentos que soportan la evolución favorable de la economía mexicana. El primero de ellos, el equilibrio fiscal; es decir, por ningún motivo se puede cambiar de paradigma: ningún ajuste en gasto se puede hacer más allá del equilibrio en las finanzas públicas a riesgo de influir negativamente en las variables básicas.


El presidente de la República, Andrés Manuel López Obrador, cuando hizo el nombramiento del nuevo titular de la SHCP, Rogelio Ramírez de la O, reiteró que se iba actuar en pro del crecimiento económico pero con finanzas públicas sanas. El camino recorrido por México en materia fiscal ha sido importante, al evitar la evasión y la elusión fiscal; cobrar impuestos atrasados; eliminar condonaciones y subsidios y mejorar los sistemas electrónicos de cobranza. Queda espacio fiscal para aumentar la recaudación fiscal, sin subir y diversificar impuestos: el mismo crecimiento económico hace ampliar teóricamente la masa de recaudación; además se recibirán impuestos adicionales por la política emprendida a nivel mundial de imponer una cuota especial de 15% a los grandes consorcios internacionales. En materia fiscal también queda el resquicio de aplicar impuestos a las ganancias de los servicios digitales.


De anticipar pagos de deuda externa con el monto que va a ingresar por Derechos Especiales de Giro, también se podrían liberar recursos en los próximos años para hacer gastos de inversión por 12 mil 200 millones de dólares. Es decir, el Estado cuenta con bases sólidas para ampliar su gasto y lo recomendable es que lo haga hacia la inversión; sin una proyección creciente de esta variable, la probabilidad de ampliar el crecimiento de manera sostenida se reduce.


La inversión bruta fija ha sido una variable que ha mostrado una evolución errática, en 2017 disminuyó 1.5%; en 2018 creció 0.6%; en 2019 se contrajo en 4.9%; en 2020, por la crisis del Covid-19, cayó 18.2% y en 2021 ha crecido en más de 40%, actuando, por supuesto, en este último caso la base de comparación que es muy baja. Los estragos de la pandemia hicieron mella en la inversión, aun cuando se ha recuperado 95% de los empleos que se perdieron por la crisis sanitaria.


El dato sobre empleo es importante, pero aun así es poco satisfactorio, todavía quedan grandes pendientes: ampliar el empleo formal sobre el informal y elevar la calidad del trabajo para incidir efectivamente en los niveles de productividad. Se tiene que pensar en crecer, pero importa la calidad del crecimiento: sin productividad es imposible constituir las bases intrínsecas para ampliar en forma real los ingresos del trabajo y del capital.


El otro motor de la economía, las exportaciones, han presentado el dinamismo esperado, dada la apertura del mercado; la integración comercial y el repunte favorable, en 2021, de los precios del petróleo en el mercado internacional. De enero a julio de 2021, las exportaciones mostraron un incremento anual de 26.9%, ello como consecuencia del incremento de 25.2% de las exportaciones no petroleras y de 64.8% de las exportaciones petroleras. El flujo comercial de las importaciones también es indicio de un mercado interno reactivado. Las importaciones crecieron 33.2% durante el periodo de referencia; ello derivado de la variación de 64% de las importaciones petroleras y de 30.3% de las importaciones no petroleras.


La estructura de las importaciones permite señalar que las importaciones de bienes de capital muestran una participación inferior a la observada en 2018 y 2019 (se excluyó 2020 por razones obvias). Los datos indican una mejor posición de los bienes intermedios; lo que da origen a un mayor dinamismo de la actividad productiva. Se ha crecido mucho en 2021; empero, no se puede hablar todavía de una tendencia que permita anticipar procesos intensivos de reconversión productiva.

Inversión fija bruta

Durante los últimos tres años la inversión fija bruta (IFB) se ha mantenido en un margen que va de 19 a 21% PIB. Por sector, la privada se ubica entre 18 y 19% y la pública entre 1 y 2% del PIB. Es posible, inicialmente, ampliar la IFB con una mayor inversión en infraestructura del gobierno mexicano, hasta ampliar su respaldo a 3.3% con respecto al PIB; este último porcentaje es el promedio de los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).


El porcentaje de participación de la IFB pública con respecto al PIB de México, en 2019, fue el más bajo de los países del OCDE; muy inferior al que registró Hungría (6.3%); Noruega (6%), Corea del Sur (5.4%) y al de nuestros principales socios comerciales, Estados Unidos (3.8%) y Canadá (3.6%). Pasar del 2 al 3.3% no parece imposible, significaría para México alrededor de 177 mil millones de pesos; es decir más o menos 8 mil 850 millones de dólares.


La inversión pública podría dirigirse a actividades prioritarias que impulsen el desarrollo económico a largo plazo: elevar la infraestructura regional, que lleva a la conectividad y a la conformación de polos de desarrollo o de corredores productivos; culminar las obras de infraestructura básica para la dotación de servicios básicos o estratégicos (agua y electricidad) o a consolidar nuestros sistemas de salud y de educación pública. El contexto de ampliación de la inversión pública no sólo es útil, sino necesario, sobre todo si se analizan otros tipos de parámetros: el Banco Mundial, por ejemplo, señala que los gobiernos deben destinar al menos 4.5% del PIB del gasto de inversión para cumplir con los objetivos de desarrollo sustentable.


La IFB del sector público ha mostrado una caída sostenida, apenas con un ligero repunte en 2021; hace diez años representaba cerca de 6% del PIB. Desde luego, no podemos pensar en los años 80, cuanto la inversión pública llegó a representar más de 10%, lo que conllevó a una degradación fiscal. De hecho a un fenómeno estructural, porque este entorno modificó la relación causa-efecto: no se invertía a modo de no comprometer los recursos públicos, que deben tener como origen fuentes sanas (la propia capacidad fiscal de Estado).


Incluso, constitucionalmente se incumplió porque la deuda externa debe orientarse básicamente a los procesos de inversión y aquí es donde uno se pregunta: ¿dónde quedaron los 221 mil millones de dólares que se acumularon de débitos externos de 2000 a 2020? Hay que hacer cuentas y hacer un gran esfuerzo para encontrar hacia donde se drenaron estos recursos.

El fenómeno en México es paradójico: por un lado se elevó la proporción de la deuda externa del sector público con respecto al PIB de 12 a 27% y por el otro, la IFB pública mostró un continuo deterioro, sobre todo a partir de 2009 cuando las variaciones trimestrales reales empezaron a ser negativas.

Sobre la necesidad de la inversión privada

Pese a que se requiere más análisis para entender fenómenos que resultan inexplicables, hay cifras que son inevitablemente concluyentes. Las cifras de inversión pública son considerablemente inferiores a la de la privada; si se toma en cuenta la relación IFB con respecto al PIB, es casi diez veces más baja (2 contra 20%). Es decir, el país no podría crecer en forma sostenida con inversión pública durante un tramo razonable de tiempo por tres razones básicas:

  1. Porque implica recurrir a una continúa deuda pública y/o ampliar indiscriminadamente ingresos fiscales, hasta hacerse insostenible tanto el endeudamiento como la carga fiscal.

  2. Porque in