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Salirse del Pacto Fiscal, entre la razón y la sinrazón

Gildardo Cilia, Alberto Equihua, Guillermo Saldaña y Eduardo Esquivel


El odioso dinero

El 8 de septiembre de cada año da inicio uno de los procesos económicos y políticos más importantes en la vida pública del país. Ese día el titular del Ejecutivo le entrega al Congreso de la Unión el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) para el siguiente ejercicio fiscal, como parte de un paquete económico más amplio. A partir de este momento y hasta el 15 de noviembre, como fecha máxima, la Cámara de Diputados, quien tiene la facultad exclusiva para aprobar el presupuesto de egresos, analiza, discute y modifica la propuesta presentada por el Ejecutivo Federal.


Desde luego, interesa analizar todo el paquete económico que el Poder Ejecutivo somete a la consideración del poder legislativo y que está conformado por los Criterios Generales de Política Económica, la Iniciativa de Ley de Ingresos, el PPEF y la miscelánea fiscal. A todo gasto le debería corresponder un ingreso en aras del equilibrio fiscal; de manera que siempre resulta importante tomar en cuenta la generación previsible de ingresos. De no ser así todo proyecto de egresos resultaría insustentable. La mayor igualdad entre gastos e ingresos va a ser siempre preferible, quien no lo cree así ignora fenómenos que se podrían suscitar y que suelen ser altamente nocivos: más inflación y mayor endeudamiento.


Más que discurrir sobre el equilibrio fiscal, en esta columna nos centraremos en hablar del gasto público y particularmente, de uno de sus componentes: el gasto federalizado. Como hemos referido en ocasiones anteriores el gasto público cumple con funciones esenciales, que es importante volver a señalar:

  1. Promueve el desarrollo social y económico de los habitantes mediante la provisión de bienes y servicios públicos esenciales como, la impartición de justicia, la educación, la salud, la seguridad, el desarrollo científico y cultural; así como con la creación de infraestructura para el crecimiento del país.

  2. Contribuye a corregir los desequilibrios entre la oferta y demanda de bienes y servicios, por lo que debe incidir en los niveles de inversión y de empleo.

Ambas funciones son indispensables en la vida pública del país. El gasto público se convierte en un instrumento inapreciable para mantener la estabilidad social y también para hacer valer los preceptos constitucionales en materia de justicia social.


El artículo 25 constitucional dice a la letra:


“Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante la competitividad, el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución. La competitividad se entenderá como el conjunto de condiciones necesarias para generar un mayor crecimiento económico, promoviendo la inversión y la generación de empleo.”


Por supuesto, el poder ejecutivo está obligado a aplicar los recursos a su disposición, incluidos los financieros, para hacer práctica esta disposición constitucional: la rectoría del desarrollo nacional. El texto vigente deja muy claro que el propósito último de esta rectoría es que “permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales”. Una más justa distribución del ingreso y de la riqueza es un instrumento para ese propósito, junto con otros como la competitividad, el fomento del crecimiento y del empleo.


En la medida que el gasto público es uno de los instrumentos más potentes en manos del gobierno para cumplir con el mandato constitucional, es necesario ejercerlo para la competitividad, para fomentar el crecimiento económico y el empleo y para propiciar una más justa distribución del ingreso y de la riqueza. La libertad y la dignidad son los propósitos básicos enunciados en la carta magna.


Cuando hablamos de México como República Federal, debemos tomar en cuenta que está constituido por 32 entidades federativas (31 estados y la Ciudad de México) y 2,471 municipios (INEGI) y además se deben considerar las 16 alcaldías de la Ciudad de México. Cada uno de estos Estados mantiene una organización política y es libre, soberano e independiente, con su propia Constitución y división de poderes. Quizás lo hemos olvidado, pero el ámbito de lo Federal es el resultado del acuerdo de los Estados libres y soberanos para unirse voluntariamente y ceder parte de su soberanía para conformar un gobierno común que desempeñe funciones en beneficio de todos. Los municipios, a su vez, son la unidad básica de la división territorial y de la organización administrativa de los Estados y también mantienen libertades y soberanía en una estructura política para el ejercicio de los poderes públicos.


El dilema de una entidad federativa está dado justamente por la yuxtaposición de formar parte de un gobierno común y de ser, en esencia, una unidad territorial, en donde se tienen poderes que deben responder a las necesidades y a las demandas de una población. Contar con recursos (y entre más, mejor) siempre va a ser prioritario, pero los mismos no son ilimitados como quisieran las entidades federativas: primero, porque endógenamente cada entidad federativa responde a su propia capacidad de generar ingresos y segundo, porque está sujeto a los pactos que se asumen con ese gobierno común y cuyas prerrogativas van más allá de los criterios locales o individuales.


El Gasto Federalizado

Dentro del presupuesto de egresos, lo que más preocupa a los Estados es el Gasto Federalizado, que son los recursos que el gobierno federal transfiere a las entidades federativas y municipios. Estas transferencias se dan mediante los ramos 28 (“Participaciones Federales”) y 33 (“Aportaciones Federales”). Conviene esclarecer conceptos:


Las Participaciones Federales forman parte del Gasto no Programable; por lo que es una estimación de lo que se espera se transferirá a las entidades federativas y municipios, dependiendo del comportamiento efectivo de la Recaudación Federal Participable (RFP) a lo largo del ejercicio fiscal. Estos recursos no están condicionados ni en su entrega ni en su ejercicio por parte de la Federación; es decir, son los propios órganos legislativos de las entidades los que determinan su manejo, aplicación y las partidas a las que habrán de afectarse. Se entiende que estos recursos se asignan proporcionalmente conforme a la contribución de las entidades federativas en la recaudación fiscal.

Las Aportaciones Federales forman parte del Gasto Programable, por lo que tienen un fin especifico. Están condicionadas o etiquetadas y su aplicación debe de cumplirse conforme a los fines establecidos. La lógica de las Aportaciones Federales está alineada con el propósito contenido en el artículo 25 constitucional; es decir, el desarrollo nacional que ahí se describe. En estas aportaciones está la posibilidad de una reasignación de recursos para atender rezagos y necesidades que lesionan la libertad y la dignidad que consagra la carta magna. Sus aspectos materiales son claramente servicios básicos como los de salud, educación, seguridad, entre otros. No debemos omitir que esta reasignación conlleva una transferencia y por lo tanto una carga para las entidades más desarrolladas, que reciben menos recursos en virtud de esta imposición de solidaridad.


Está de más decir que cada uno de los gobiernos de los Estados tiene el interés de que el proyecto de Gasto Federalizado tenga los mejores números año con año. En forma previsora el gobierno federal ante la crisis pandémica y con el propósito de mantener finanzas públicas sanas había reducido los montos de este gasto; sin embargo, 2022 muestra números bastante positivos y se alinean al propósito de que el gasto público sea una palanca para el crecimiento económico. La asignación prevista para las Entidades Federativas suma 2,108,869.1 millones de pesos; cifra que representa un incremento real de 4.7% con respecto a 2021. Con esta cifra, se revierte la tendencia observada en 2021 y arroja un crecimiento promedio real de 1.5%, si se toma en cuenta el periodo 2000 a 2022.

A diferencia de 2021, la propuesta de Gasto Federalizado muestra una menor oposición de los gobernadores de los Estados; ello porque el Gasto Federalizado identificado para 28 de las 32 entidades federativas muestra un comportamiento positivo. Esto, desde luego, es un proyecto, sujeto a ajustes y a correcciones, sobre todo para aquellos Estados en donde la variación real podría seguir siendo negativa: Baja California Sur, Tamaulipas, Nayarit y Campeche; pero en términos generales es obvio que ahora los gobiernos estatales muestran menores desavenencias y están más de acuerdo con las transferencias de recursos del gobierno federal.


¿Por qué tanto interés de las entidades federativas por el gasto federalizado? Es obvio que entre más recursos mejor, pero existe una razón de peso, de acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), el 80.3% de los recursos estatales proviene de la Federación y los gobiernos sólo generan el 12.5% para atender su requerimiento de gasto; un efecto concreto del pacto federal. Es decir, sin las transferencias, los Estados serían victima de un estrangulamiento financiero-operativo; sin olvidar que los recursos transferidos sirven también como garantía para la contratación de deuda:


El Pacto fiscal

En la página del gobierno del estado de Jalisco se define al Pacto Fiscal como sigue:


“El Pacto Fiscal es la base actual del sistema tributario mexicano, un acuerdo entre los estados firmado hace 41 años para la distribución de los recursos de la Federación, en este sistema Nacional de Coordinación Fiscal, los estados adheridos declinan algunas de sus facultades tributarias para que la Federación cobre principalmente el impuesto del IVA".


En ese sentido los estados adheridos no pueden gravar ningún acto o actividad que se encuentre sujeto al pago de este impuesto (IVA) , o algunas otras contribuciones como el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS). A cambio, la Federación devuelve a los estados, participaciones de la recaudación federal, para llevar a cabo la distribución de los recursos. Dentro de esta Ley de Coordinación Fiscal se contemplan fórmulas para redistribuir las participaciones tomando algunos elementos o factores de marginalidad.


Ante la astringencia de la transferencia de recursos, durante 2020 y 2021, un grupo de 10 gobernadores pidieron una revisión del pacto fiscal, hasta amenazar con dejarlo. Alegan que el esquema de transferencias es inequitativo y que la posición del gobierno federal tiene un talante unilateral y abusivo; es decir, que el gobierno federal les regresa muy poco en relación con lo que aportan a la recaudación del país. Los mandatarios estales que así se expresaron son los que gobernaban (algunos todavía gobiernan) los Estados de Aguascalientes, Chihuahua, Coahuila, Colima, Durango, Guanajuato, Jalisco, Nuevo León, Michoacán y Tamaulipas.


Una de las esencias del federalismo es tratar de nivelar el desarrollo nacional entre los Estados del norte, centro y sur del país para hacerlo más armónico. Para lo cual es necesario transferir recursos de donde más se tiene hacia donde hay más carencias. No obstante, hay que reconocer que después de décadas de pacto fiscal, la brecha de desarrollo entre el sur y el norte del país no ha disminuido y quizás hasta se ha ampliado.


Es obvio que para que los gobiernos puedan cumplir con todas sus funciones y obligaciones, nuestra Constitución señala que los ciudadanos deben contribuir mediante la recaudación fiscal. Los niveles de gasto de las entidades federativas y de los municipios variarán de acuerdo con la población y el territorio que atienden; por su parte, la recaudación también va a responder al tamaño de las economías de los Estados y municipios. De modo que teóricamente podríamos establecer que el gasto y el nivel de ingresos tendrían que ser directamente proporcionales; lo que implicaría probablemente perpetuar las diferencias porque las economías con más recursos tendrían mejores oportunidades y viceversa.


Como es natural, el manejo de impuestos debe de ser eficiente, transparente y simple. Antes de los ochenta del siglo pasado, el país tenía un sistema complejo de cobro de impuestos que provocaba que se tuvieran muchas cargas impositivas y que incluso los diferentes niveles de gobierno cobraran un mismo impuesto. Para posibilitar lo anterior, se modificó el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) y se instrumentó un Pacto Fiscal. Así, los Estados y municipios decidieron firmar un convenio con la Federación, en donde accedieron a suspender el cobro de algunos impuestos para que fueran gravados a nivel nacional; en compensación, la Federación asumió el compromiso de distribuir estos recursos entre todas la entidades y municipios de la manera más justa posible. Aquí es importante evaluar el término de justicia, porque como lo hemos reiterado se trata de impulsar y equilibrar el desarrollo nacional; lo que lleva a redistribuir los recursos no sólo a partir de los criterios cuantitativos que se derivan de los ingresos fiscales que aporta cada entidad federativa, sino a partir de las necesidades para impulsar la competitividad y fomentar el crecimiento y el empleo.


Según los diferentes ordenes de gobierno, se pueden señalar algunos impuestos:


De carácter federal:

  • El impuesto sobre la renta (ISR). Grava la utilidad de las personas, empresas y otras figuras asociativas.

  • El impuesto al valor agregado (IVA). Grava el consumo doméstico final de bienes y servicios.

  • El impuesto Especial sobre producción y servicios (IEPS). Grava la producción y venta de alcoholes, gasolina y tabacos.

  • El impuesto sobre automóviles nuevos (ISAN). Grava la compra de vehículos nuevos.

  • Impuestos al comercio exterior o aranceles. Cobran los derechos que se derivan del comercio internacional, importaciones y exportaciones de bienes y servicios; así como otros relacionados con los viajes y traslados internacionales de las personas.

De carácter estatal:

  • Tenencias y refrendo. Grava la tenencia de vehículos,

  • Tránsito. Grava la licencia y tarjetones.

  • Registro Civil. Grava los trámites asociados al registro civil.

  • Impuesto sobre nóminas. Grava la nómina de los empleados que pertenecen al orden estatal.

De orden municipal:

  • Predial. Grava la propiedad de los bienes inmuebles.

  • Agua. Grava los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento.

  • Adquisición de inmuebles y transmisión de dominio. Grava la compraventa de bienes inmuebles.

  • Impuestos sobre diversiones y espectáculos públicos.

Los impuestos van lo general al pago de servicios públicos específicos, según sea el orden de gobierno, y en todos los casos no se pueden gravar más de una vez un mismo impuesto a una persona física o moral porque se caería en la multiplicación de la tributación, que sería abuso fiscal. En virtud de que las entidades han cedido sus derechos de cobranza, la oposición de los gobernadores se ubica en los impuestos de orden federal, buscando que se les de mayores transferencias del gobierno federal dada su contribución recaudatoria.


La recaudación de los impuestos federales tiene –como hemos dicho– un efecto redistributivo hacia las diferentes entidades federativas, pero no siempre coincide con el monto contribuido por cada entidad. La Ciudad de México (con 42% del monto aportado de los impuestos tributarios), Tamaulipas (9%), Nuevo León (8.7%), Veracruz (7.6%) y el Estado de México (4.5%), en conjunto en 2018, aportaron el 72.3% de los impuestos tributarios que conformaron el RFP en 2018; sin embargo, esas entidades sólo recibieron 38.3% de las Participaciones Federales y 30.1% de las Aportaciones Federales.


Analicemos el siguiente cuadro que considera a los Estados más relevantes en la participación de impuestos a nivel nacional, incluyamos a los Estados quejosos por la distribución del gasto federalizado y añadamos a Chiapas, Guerrero y Oaxaca.


Del análisis de los números podemos identificar tres diferentes contextos:

  1. En donde existe una clara injusticia distributiva debido a que no existe proporción alguna entre los impuestos generados y los montos de participaciones y aportaciones federales. El grado extremo se encuentra en la Ciudad de México (CDMX) que contribuye con 42.6% de la recaudación fiscal y sólo recibe 11% de las Participaciones y 7.1% de las Aportaciones totales del gobierno federal. En mucho menor grado de inequidad, se encuentran los Estados de Tamaulipas, Nuevo León, Colima y Veracruz.

  2. Los Estados que se ven favorecidas por la redistribución de transferencias, si se toma en cuenta su porcentaje de contribución en la recaudación fiscal. En esa situación claramente se encuentran los Estados de México, Jalisco, Michoacán, Baja California, Chihuahua, Sinaloa, Coahuila, Guanajuato, Puebla, Querétaro y Aguascalientes.

  3. Los Estados extremadamente favorecidos, porque muestran amplios índices en los gastos federalizados en relación con su aportación marginal en la estructura total de impuestos. En estos casos se encuentran Chiapas, Oaxaca y Guerrero y es importante señalar que en esos Estados es el rubro de Aportaciones (ramo 33) relacionados con recursos etiquetados para la salud, la educación y otros servicios básicos los que muestran los mayores índices de participación.

Diversas conclusiones se pueden obtener del análisis de las estadísticas:

  • Lo primero es que las autoridades de CDMX, ha mostrado una actitud comprensiva respecto a la redistribución de las transferencias; tal vez en el contexto de entender que los extraordinarios recursos fiscales que genera deben canalizarse también hacia entidades con menor grado de desarrollo económico, respetando el espíritu de lo que debe ser un Estado federativo.

  • La necesaria revisión de algunas entidades federativas de las cifras de recaudación fiscal y el análisis comparativo con las transferencias que recibe del Gobierno Federal, con el propósito de confirmar su verdadero estatus. Es probable que Estados como Jalisco, Michoacán, Chihuahua, Guanajuato, Querétaro y Aguascalientes estén atentado contra sus propios intereses al intentar salirse del Pacto Fiscal, porque reciben más en relación con lo que aportan.

  • En el caso de Chiapas, Oaxaca y Guerrero, es obvia la necesidad que se tiene de consolidar su estructura económica; que sería el único medio de posibilitar su mayor autosuficiencia con respecto a las transferencias de la federación.

No existe nada más doloroso que la incomprensión de lo que es el federalismo; que no es más que un vinculo entre diferentes entidades federativas, en donde lo que debería prevalecer es el mutuo interés de beneficiarse. Las entidades se integran a una República para potencializar sus posibilidades de desarrollo, que serían más escasas si se actuara en forma aislada. Podemos hablar de algunas entidades como Chiapas o Tabasco y decir que las transferencias fiscales son excesivas, pero lo que no se piensa es que sus fuentes energéticas tienen un papel vital para todos los Estados y que ahí se produce petróleo, cuyos ingresos son soporte básico del gasto público; transfiriéndose estos recursos también de sus lugares de origen a otros. Así, recursos estratégicos como el petróleo están fuera del pacto fiscal, lo que ha dado lugar a arreglos adicionales como es el de los de los llamados “excedentes petroleros”, que tienen un capítulo aparte para distribuirse entre los estados. Otros recursos ni siquiera se pueden someter a pacto alguno, es el caso de la riqueza hídrica, geotérmica, insolación y eólica, mismas que se distribuyen azarosamente en el territorio nacional, pero que son vitales para satisfacer las necesidades eléctricas del país. En ese mismo horizonte se perfile ahora el litio.


Cuestionamientos siempre van a existir, pero debemos pensar que México es una República Federal y como tal sólo se puede crecer con unidad y solidaridad. Esto no se puede perder de vista, de eso depende consolidar nuestro desarrollo. Esa es la dirección correcta.

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