Salirse del Pacto Fiscal, entre la razón y la sinrazón

Gildardo Cilia, Alberto Equihua, Guillermo Saldaña y Eduardo Esquivel


El odioso dinero

El 8 de septiembre de cada año da inicio uno de los procesos económicos y políticos más importantes en la vida pública del país. Ese día el titular del Ejecutivo le entrega al Congreso de la Unión el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) para el siguiente ejercicio fiscal, como parte de un paquete económico más amplio. A partir de este momento y hasta el 15 de noviembre, como fecha máxima, la Cámara de Diputados, quien tiene la facultad exclusiva para aprobar el presupuesto de egresos, analiza, discute y modifica la propuesta presentada por el Ejecutivo Federal.


Desde luego, interesa analizar todo el paquete económico que el Poder Ejecutivo somete a la consideración del poder legislativo y que está conformado por los Criterios Generales de Política Económica, la Iniciativa de Ley de Ingresos, el PPEF y la miscelánea fiscal. A todo gasto le debería corresponder un ingreso en aras del equilibrio fiscal; de manera que siempre resulta importante tomar en cuenta la generación previsible de ingresos. De no ser así todo proyecto de egresos resultaría insustentable. La mayor igualdad entre gastos e ingresos va a ser siempre preferible, quien no lo cree así ignora fenómenos que se podrían suscitar y que suelen ser altamente nocivos: más inflación y mayor endeudamiento.


Más que discurrir sobre el equilibrio fiscal, en esta columna nos centraremos en hablar del gasto público y particularmente, de uno de sus componentes: el gasto federalizado. Como hemos referido en ocasiones anteriores el gasto público cumple con funciones esenciales, que es importante volver a señalar:

  1. Promueve el desarrollo social y económico de los habitantes mediante la provisión de bienes y servicios públicos esenciales como, la impartición de justicia, la educación, la salud, la seguridad, el desarrollo científico y cultural; así como con la creación de infraestructura para el crecimiento del país.

  2. Contribuye a corregir los desequilibrios entre la oferta y demanda de bienes y servicios, por lo que debe incidir en los niveles de inversión y de empleo.

Ambas funciones son indispensables en la vida pública del país. El gasto público se convierte en un instrumento inapreciable para mantener la estabilidad social y también para hacer valer los preceptos constitucionales en materia de justicia social.


El artículo 25 constitucional dice a la letra:


“Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante la competitividad, el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución. La competitividad se entenderá como el conjunto de condiciones necesarias para generar un mayor crecimiento económico, promoviendo la inversión y la generación de empleo.”


Por supuesto, el poder ejecutivo está obligado a aplicar los recursos a su disposición, incluidos los financieros, para hacer práctica esta disposición constitucional: la rectoría del desarrollo nacional. El texto vigente deja muy claro que el propósito último de esta rectoría es que “permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales”. Una más justa distribución del ingreso y de la riqueza es un instrumento para ese propósito, junto con otros como la competitividad, el fomento del crecimiento y del empleo.


En la medida que el gasto público es uno de los instrumentos más potentes en manos del gobierno para cumplir con el mandato constitucional, es necesario ejercerlo para la competitividad, para fomentar el crecimiento económico y el empleo y para propiciar una más justa distribución del ingreso y de la riqueza. La libertad y la dignidad son los propósitos básicos enunciados en la carta magna.


Cuando hablamos de México como República Federal, debemos tomar en cuenta que está constituido por 32 entidades federativas (31 estados y la Ciudad de México) y 2,471 municipios (INEGI) y además se deben considerar las 16 alcaldías de la Ciudad de México. Cada uno de estos Estados mantiene una organización política y es libre, soberano e independiente, con su propia Constitución y división de poderes. Quizás lo hemos olvidado, pero el ámbito de lo Federal es el resultado del acuerdo de los Estados libres y soberanos para unirse voluntariamente y ceder parte de su soberanía para conformar un gobierno común que desempeñe funciones en beneficio de todos. Los municipios, a su vez, son la unidad básica de la división territorial y de la organización administrativa de los Estados y también mantienen libertades y soberanía en una estructura política para el ejercicio de los poderes públicos.


El dilema de una entidad federativa está dado justamente por la yuxtaposición de formar parte de un gobierno común y de ser, en esencia, una unidad territorial, en donde se tienen poderes que deben responder a las necesidades y a las demandas de una población. Contar con recursos (y entre más, mejor) siempre va a ser prioritario, pero los mismos no son ilimitados como quisieran las entidades federativas: primero, porque endógenamente cada entidad federativa responde a su propia capacidad de generar ingresos y segundo, porque está sujeto a los pactos que se asumen con ese gobierno común y cuyas prerrogativas van más allá de los criterios locales o individuales.


El Gasto Federalizado

Dentro del presupuesto de egresos, lo que más preocupa a los Estados es el Gasto Federalizado, que son los recursos que el gobierno federal transfiere a las entidades federativas y municipios. Estas transferencias se dan mediante los ramos 28 (“Participaciones Federales”) y 33 (“Aportaciones Federales”). Conviene esclarecer conceptos:


Las Participaciones Federales forman parte del Gasto no Programable; por lo que es una estimación de lo que se espera se transferirá a las entidades federativas y municipios, dependiendo del comportamiento efectivo de la Recaudación Federal Participable (RFP) a lo largo del ejercicio fiscal. Estos recursos no están condicionados ni en su entrega ni en su ejercicio por parte de la Federación; es decir, son los propios órganos legislativos de las entidades los que determinan su manejo, aplicación y las partidas a las que habrán de afectarse. Se entiende que estos recursos se asignan proporcionalmente conforme a la contribución de las entidades federativas en la recaudación fiscal.

Las Aportaciones Federales forman parte del Gasto Programable, por lo que tienen un fin especifico. Están condicionadas o etiquetadas y su aplicación debe de cumplirse conforme a los fines establecidos. La lógica de las Aportaciones Federales está alineada con el propósito contenido en el artículo 25 constitucional; es decir, el desarrollo nacional que ahí se describe. En estas aportaciones está la posibilidad de una reasignación de recursos para atender rezagos y necesidades que lesionan la libertad y la dignidad que consagra la carta magna. Sus aspectos materiales son claramente servicios básicos como los de salud, educación, seguridad, entre otros. No debemos omitir que esta reasignación conlleva una transferencia y por lo tanto una carga para las entidades más desarrolladas, que reciben menos recursos en virtud de esta imposición de solidaridad.


Está de más decir que cada uno de los gobiernos de los Estados tiene el interés de que el proyecto de Gasto Federalizado tenga los mejores números año con año. En forma previsora el gobierno federal ante la crisis pandémica y con el propósito de mantener finanzas públicas sanas había reducido los montos de este gasto; sin embargo, 2022 muestra números bastante positivos y se alinean al propósito de que el gasto público sea una palanca para el crecimiento económico. La asignación prevista para las Entidades Federativas suma 2,108,869.1 millones de pesos; cifra que representa un incremento real de 4.7% con respecto a 2021. Con esta cifra, se revierte la tendencia observada en 2021 y arroja un crecimiento promedio real de 1.5%, si se toma en cuenta el periodo 2000 a 2022.

A diferencia de 2021, la propuesta de Gasto Federalizado muestra una menor oposición de los gobernadores de los Estados; ello porque el Gasto Federalizado identificado para 28 de las 32 entidades federativas muestra un comportamiento positivo. Esto, desde luego, es un proyecto, sujeto a ajustes y a correcciones, sobre todo para aquellos Estados en donde la variación real podría seguir siendo negativa: Baja California Sur, Tamaulipas, Nayarit y Campeche; pero en términos generales es obvio que ahora los gobiernos estatales muestran menores desavenencias y están más de acuerdo con las transferencias de recursos del gobierno federal.


¿Por qué tanto interés de las entidades federativas por el gasto federalizado? Es obvio que entre más recursos mejor, pero existe una razón de peso, de acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), el 80.3% de los recursos estatales proviene de la Federación y los gobiernos sólo generan el 12.5% para atender su requerimiento de gasto; un efecto concreto del pacto federal. Es decir, sin las transferencias, los Estados serían victima de un estrangulamiento financiero-operativo; sin olvidar que los recursos transferidos sirven también como garantía para la contratación de deuda:


El Pacto fiscal

En la página del gobierno del estado de Jalisco se define al Pacto Fiscal como sigue:


“El Pacto Fiscal es la base actual del sistema tributario mexicano, un acuerdo entre los estados firmado hace 41 años para la distribución de los recursos de la Federación, en este sistema Nacional de Coordinación Fiscal, los estados adheridos declinan algunas de sus facultades tributarias para que la Federación cobre principalmente el impuesto del IVA".


En ese sentido los estados adheridos no pueden gravar ningún acto o actividad que se encuentre sujeto al pago de este impuesto (IVA) , o algunas otras contribuciones como el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS). A cambio, la Federación devuelve a los estados, participaciones de la recaudación federal, para llevar a cabo la distribución de los recursos. Dentro de esta Ley de Coordinación Fiscal se contemplan fórmulas para redistribuir las participaciones tomando algunos elementos o factores de marginalidad.


Ante la astringencia de la transferencia de recursos, durante 2020 y 202