La cuenta de TESOFE en Banco de México
Juan Eduardo Martínez Leyva
La reciente publicación realizada virtualmente el 27 de mayo del 2020, por el Grupo Nuevo Curso de Desarrollo, del PUED de la UNAM, coordinada por Rolando Cordera y Enrique Provencio, está dedicada a pensar el desarrollo después de la pandemia. Es un documento de reflexión muy útil y pertinente para entender la coyuntura actual y calibrar los desafíos que enfrentaremos. En ella participan destacados intelectuales y estudiosos de la economía, la política y de otras disciplinas de las ciencias sociales. Vale la pena visitar la publicación y repasar su variado contenido, así como pensar muchas de las propuestas de políticas públicas que ahí se hacen.
Por el interés que ha suscitado en algunos amigos, por mi parte, quiero centrarme en una propuesta muy concreta que hace Carlo Panico, en su texto publicado como: La política económica en la época del coronavirus. Se trata de la posibilidad de utilizar el saldo de la cuenta corriente que la Tesorería de la Federación registra en el Banco de México, con el fin de destinarlos al apoyo de las personas afectadas por la pandemia.
Panico señala que la utilización de estos recursos es la forma más pertinente de financiamiento de los gastos para abastecer a la población. El monto del saldo de esta cuenta ha promediado, en los últimos años, el equivalente del 3 por ciento del PIB. La propia Ley del Banco de México señala que dicho saldo no deberá rebasar el 1.5 por ciento de las erogaciones del propio Gobierno Federal previstos en el Presupuesto de Egresos de la Federación de cada año. El autor sugiere que se ha incumplido con este requisito legal y, en consecuencia, se debe acatar transfiriendo los excedentes del saldo al gasto gubernamental.
Para evaluar y entender la propuesta de Panico hay que remitirse, en primer lugar, al origen y la naturaleza de esta cuenta. Los ordenamientos legales que rigen el funcionamiento de la Tesorería de la Federación, especialmente la Ley del servicio de Tesorería y su Reglamento, le permiten a ésta establecer contratos con diversas instituciones financieras y con el propio Banco de México para la administración y custodia de sus fondos y valores. A través de las cuentas bancarias se reciben y realizan pagos y también se canalizan las inversiones de los excedentes de liquidez. La recepción o realización de pagos en moneda extranjera, de acuerdo con el artículo 58 de la Ley mencionada, están reservados al Banco de México. Las inversiones que realiza la Tesorería deben ser autorizadas por un comité de inversiones que preside el secretario de Hacienda.
Existe una cuenta concentradora única, en la que recurren finalmente todos los gastos e ingresos que la Tesorería realiza. Para las cuentas bancarias se establecen una serie de procedimientos y requisitos que permiten llevar al cabo, con cierta regularidad, dicha concentración.
En materia de finanzas públicas la Tesorería de la Federación no tiene facultades para modificar los niveles de gasto e ingreso que aprueba el Congreso. Su función es ser un instrumento ejecutor del manejo de los flujos de dinero: una caja o ventanilla. Con base en los presupuestos anuales, la tesorería elabora un calendario de flujo de efectivo para el Gobierno Federal. Los saldos existentes en las cuentas bancarias forman parte de dicho flujo.
Desde la perspectiva del Banco de México, su propia Ley le permite cumplir dos tareas: prestar los servicios de tesorería al Gobierno Federal y ser su agente financiero para la colocación de deuda pública (Artículo 3°, fracción II). Para cumplir con su función dual, el Banco llevará una cuenta corriente a favor de la Tesorería de la Federación, la cual se manejará de acuerdo con los términos del convenio establecido entre las partes (artículo 12).
El propio Artículo 12 de la Ley del Banco de México establece las condiciones para la administración y manejo de la cuenta. Al cumplir con su función de tesorería el Banco sólo puede hacer cargos y abonos mediante instrucción directa del Tesorero de la Federación. Tampoco puede librar cheques u otros documentos a favor de terceros.
Sin embargo, en su papel de agente financiero del Gobierno Federal y administrador de los flujos de su deuda, al Banco se le permite hacer cargos a la cuenta corriente sin la autorización del Tesorero de la Federación, con el fin de cumplir con el pago del servicio, comisiones y amortizaciones de la deuda interna.
De igual manera, el requisito de mantener en el saldo de la cuenta corriente una cantidad que no rebase el 1.5 por ciento de las erogaciones del Gobierno Federal, previstas en el presupuesto de egresos, está referido únicamente a la función del Banco en su calidad de tesorero. En esta restricción no computan los montos destinados a la amortizaciónde la deuda (fracción IV del artículo 12). Es decir, en su calidad de agente financiero, al Banco no se le impone una obligación de mantener un porcentaje determinado de saldo.
Si se compara el saldo de la cuenta corriente que la Tesorería de la Federación tiene en el Banco de México, al mes de abril, con los compromisos de pago de deuda para el 2020, se puede observar que las posibilidades de utilizar estos fondos para financiar los gastos de apoyo a la población que sufre los efectos de la pandemia, como propone Carlos Panico, son prácticamente nulas.
En el último reporte de Base Monetaria y sus Usos,correspondiente al mes de abril, publicado por el Banco de México, se tiene que la posición neta del saldo de la cuenta del Gobierno Federal asciende a 668 mil 728 millones de pesos. Si a éste se le suman otros conceptos el monto se amplía a 949 mil 213 millones de pesos.
En contrapartida, con respecto a los compromisos de pago de la deuda, en el último Boletín de finanzas públicas emitido por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, se observa que, en el periodo enero-abril de 2020, el costo financiero del Gobierno Federal fue de 200 mil millones de pesos. Si se mantienen las condiciones actuales para lo que resta del año, esta cifra alcanzaría los 600 mil millones de pesos.
Otra manera de estimar el costo financiero es asignando una tasa de interés al monto de la deuda. El Gobierno Federal tiene registrado al mismo mes de abril, una deuda neta (SHRFSP) de 12 billones 088 mil millones de pesos. Si a este monto le aplicamos una tasa de interés del 6 por ciento promedio para todo el año, sólo por el servicio de la deuda, se tendrían que pagar 720 mil millones de pesos.
En conclusión se pude decir que si se hace caso omiso a su función de pagador de deuda, efectivamente el Banco debería reducir el exceso al 1.5 por ciento. Pero si se ve el panorama completo de las responsabilidades que el Banco tiene frente al Gobierno Federal, entonces no habría recursos disponibles para transferir al gasto.
La conclusión de Juan Eduardo Martínez Leyva parece ser incuestionable: la posibilidad de utilizar el saldo de la cuenta corriente que la Tesorería de la Federación registra en el Banco de Mexico para teansferirse al gasto no es viable, dados los compromisos financieros adquiridos por la deuda. Lo anterior reiteraría la necesidad de recurrir a los expedientes consabidos de adquirir más deuda o de afectar el balance de las finanzas públicas. La austeridad tiene un limite y reactivar el gasto público sería la única solución para detonar el crecimiento económico. Así lo piensan un sinfín de economistas. Preocupa que siempre se llegue a esas conclusiones, como si hubiera ausencia en la conducción económica del país. Me desconcerta la subestimación o menosprecio que se tienen al Secretario de Hacienda y Crédito Público (SHCP), Arturo Herrera. En la primera crisis que afrontó el Gobierno del Presidente López Obrador, la renuncia de Carlos Urzúa, se pensó en forma extralógica que ello iba a significar un descarrilamiento en la conducción económica del país. Pocos ponderaron a Herrera y sólo los que verdaderamente lo conocían expresaron que el nuevo titular de la SHCP es un brillante economista. La animadversión no permite evaluar sus méritos. Lo primero que hay que decir sobre Herrera es que ha buscado asumir políticas contracíclicas sin resquebrajar las finanzas públicas; también es el artífice de una reforma fiscal progresiva, sustentada en la efectividad impositiva hacia los evasores, sin permitir la condonación de adeudos. Consciente de la importancia de la estabilidad macroeconómica, ha influido en las decisiones para que las variables se muevan en la dirección correcta. Es indudable que ahora podemos aspirar a crecer, entre otras razones, porque los costos claves se están ajustando convenientemente y están propiciando ahorros importantes. La disminución de la tasa de interés, despresuriza el servicio de la deuda pública y en el mismo sentido, el decrecimiento del tipo de cambio, revierte el abultamiento de la deuda externa, que representa el 28 por ciento del endeudamiento del sector público. Ahora el tipo de cambio se sitúa en 21.58 pesos por dólar y la tendencia lo puede situar en unas semanas en menos de 20 pesos por dólar. La inestabilidad cambiaria parece frenada y el mercado de valores se sitúa por arriba de los 38 mil puntos, tal como se situaba antes de la crisis pandémica. En plena crisis petrolera, la convicción de mover el precio de las gasolinas conforme a la tendencia del mercado propició el abaratamiento de las gasolinas y eliminó los subsidios. Ahora la tendencia es distinta, pero en su momento se obtuvo partido de una situación, sin ambages, catastrófica. El Secretario de Hacienda tiene la virtud de encontrar fórmulas compensatorias ante situaciones de pérdida. Herrera concibe que el margen de maniobra que tiene México para endeudarse es reducido; entre otras razones por que la deuda pública representa alrededor de 50 por ciento del PIB y la tasa de interés de referencia sigue siendo alta. Los países desarrollados han ampliado sus deudas por arriba del 15 por ciento del PIB; sin embargo, países como Japón colocan deuda a tasas negativas y en Alemania o Francia las tasas son bajas. La tasa de referencia en México sigue siendo alta 5.5 por ciento; se prevé que en junio va a disminuir a 5 por ciento y que al final del año se puede situar en 4.5 por ciento. La gran barrera para disminuir la tasa de referencia, es la tasa inflacionaria que va a oscilar en 3 por ciento. Además del plano recaudatorio, se han buscado alternativas sanas para el financiamiento del gasto público, con destino social. Entre los recursos disponibles del portafolios del Gobierno Federal se encuentran aquellos provenientes de los fideicomisos que suman más de 250 mil millones de pesos. Arturo Herrera ha subrayado que antes del déficit público, hay que acudir a lo que se encuentre disponible. Para fortalecer la certidumbre financiera y frente a lo que opinaban los medios y las calificadoras, se salió al mercado. La operación existosa de la venta de bonos por 6 mil millones de dólares, amplió la confianza en torno a la capacidad de afrontar el deterioro financiero, difirió compromisos de corto plazo y sirvió para frenar la especulación cambiaria; ello en medio del deterioro de precios del petróleo a nivel mindial que incluso llevó a un valor negativo a la mezcla mexicana. Este deterioro se pudo compensar en parte a que se tenía una cobertura de mercado. Dentro de un escenario viable se han adoptado como medidas contracíclicas: la aceleración del gasto, adelantando su programación; se ha ampliado por más de 50 mil millones de pesos las posibilidades de financiamiento, mediante una estrategia conjunta con Banco de México y se mantiene una actitud proactiva con respecto al libre mercado. Se espera que la inversión y el crecimiento se pueda detonar por el efecto positivo que generarán las cadenas de valor regional, con la puesta en marcha del TMEC. Por otra parte , sorprende que ante la crisis pandémica todo gasto se ha sustentado en fuentes de financiamiento sanas o propias. El esfuerzo ha sido mayúsculo y los resultados ha permitido contener factores que nos estarían ahogando. Un escenario sin el uso de estas fuentes, nos hubiera llevado posiblemente a brotes inflacionarios poco controlables. Reitero, me sorprende el menosprecio que se le ha tenido a Herrera; pareciera que los dogmas políticos no nos permiten evaluar la realidad. Antes que la razón, se escucha el desplante de economistas que en su momento llevaron a la quiebra del país y al escenario de estancamiento con inflación. La prudencia de Herrera es incomparable con respecto a estos personajes que comprometieron la soberanía de la nación. Los datos duros ahí están. Durante los setentas y hasta 1982, los déficits primarios se ampliaron a más de 10 por ciento del PIB, hasta llegar al 30%; la deuda externa creció hasta sobrepasar el PIB y representar más de 6 veces nuestras exportaciones totales. Todo esto con inflaciones crecientes que llegaron en el momento de mayor caos al 100 por ciento. Ha sido una fortuna contar con Herrera en este momento. Mucho hay que agradecer su conducción en uno de los episodios críticos de la historia económica de México y el mundo.