Hacia una nueva institucionalidad portuaria


Por Octavio Arellano

La decisión tomada por el presidente López Obrador en el sentido de que la Secretaría de Marina se haga cargo de los puertos marítimos y de la actividad de marina mercante en el país en sustitución de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes presenta retos de diversa índole.

El objetivo declarado de esta medida consiste en eliminar la corrupción que se presenta en la forma de tráfico de armas y drogas principalmente, aunque también parece haber preocupación por la asignación de contratos de obra. De inmediato, además de la sustitución del secretario de comunicaciones y transportes -que se había opuesto a la medida-, se nombraron nuevos titulares en la coordinación general de puertos y marina mercante, y en las direcciones generales de las APIs[1] de Manzanillo y Lázaro Cárdenas (estos dos últimos, militares retirados). En paralelo, la Secretaría de la Defensa Nacional se hará cargo de las aduanas respectivas.

El anuncio del presidente fue inesperado porque meses antes se había discutido con amplitud, y se había rechazado, la posibilidad de un cambio legal en ese sentido dentro de la Cámara de Diputados y con la participación de distintos actores involucrados, a raíz de una iniciativa presentada por un grupo de legisladores de MORENA. No hay garantía de que, con el gesto presidencial, ese cambio, o alguno parecido, sea ahora aceptado. Pero queda claro que el ejecutivo federal lo va a intentar de nuevo.

En cualquier caso, lo que sí puede hacer el presidente sin mayor trámite es cambiar personas. Incluso el nombramiento de militares retirados en las APIs de Manzanillo y Lázaro Cárdenas ya se había hecho en el pasado. Como los dos puertos principales de México en el Pacífico, concentran el comercio exterior con los países asiáticos. En 2019, movilizaron el 90.4% de los contenedores totales que entraron y salieron del país por esta costa.

Es claro que el gobierno federal piensa que no basta con militarizar las aduanas, sino que también los puertos deben estar bajo control operativo militar, para alcanzar su objetivo de erradicar la corrupción en este ámbito. Sin prejuzgar esta idea, lo que cabría esperar es que el desarrollo portuario del país, que es un área enorme de oportunidad -en particular para el Sur-Sureste-, no se detenga.

Y todo parece indicar que no sólo serán los puertos principales, sino también gran parte del sistema portuario nacional en su conjunto. A la fecha, este sistema se integra de la siguiente manera:

  • En la costa del Pacífico hay 8 APIs federales, incluyendo Manzanillo y Lázaro Cárdenas; una API estatal (Baja California Sur); dos APIs de FONATUR (Cabo San Lucas y Huatulco); una API privada (Acapulco); cinco terminales marítimas privadas que manejan minerales; y dos terminales marítimas públicas que manejan combustibles (una de PEMEX y otra de la CFE).

  • En la costa del Atlántico-Caribe hay 7 APIs federales (incluyendo Altamira y Veracruz que concentran el 89.7% de los contenedores totales en esta costa); 3 APIs estatales; y una terminal privada especializada en el manejo de minerales.

Además, existen numerosas instalaciones pesqueras pequeñas en ambas costas que forman parte de las APIs o dependen directamente de la federación a través de la SCT.

Lo lógico sería que el proceso de militarización, con o sin cambios legales de fondo, empezara por los puertos que concentran la mayor parte del movimiento internacional de mercancías. Ya se dio el primer paso en esa dirección, con el nombramiento de militares retirados como directores generales de las APIs de Lázaro Cárdenas y Manzanillo.

Así como no puede afirmarse en general que un militar sea más honesto que un civil, tampoco puede decirse que un militar sea incapaz de administrar una empresa portuaria. Para muestra basta un botón: el almirante Jorge Luis Cruz Ballado, nombrado como director de la API de Lázaro Cárdenas, ya había ocupado ese mismo cargo en el sexenio anterior. Y en opinión de propios y extraños, hizo un buen papel.

El éxito de la medida presidencial habrá de medirse en términos de una reducción drástica de la corrupción, pero también por la mayor eficiencia y desarrollo que alcancen los puertos del país. Por ello, además del cambio de personas, habría que generar nuevas condiciones institucionales alrededor de la actividad portuaria. A continuación esbozo algunas ideas en ese sentido.[2]

En primer lugar, las APIs deben dejar de ser sucursales manejadas desde el centro, para convertirse en verdaderas empresas públicas, a fin de potenciar su capacidad para promover y generar inversiones (que es uno de los propósitos centrales del programa sectorial de comunicaciones y transportes 2020-2024, de reciente publicación en el Diario Oficial de la Federación). Para ello, se requiere fortalecer la estructura corporativa de las APIs para que se transformen en sociedades anónimas promotoras de inversión (SAPIs de CV, en vez de SA de CV)[3]; ampliando su objeto social para que puedan invertir fuera de sus recintos portuarios, fortaleciendo sus consejos de administración y órganos de vigilancia (para una toma de decisiones y una rendición de cuentas cercana, dentro de la propia empresa), así como estrechando los vínculos de coordinación y cooperación con los gobiernos locales (municipal y estatal), los usuarios y actores diversos que participan en la actividad portuaria.

En segundo lugar, es necesario planear y gestionar los puertos como un núcleo importante de cadenas logísticas intermodales, cuyo desarrollo debe garantizarse en términos espaciales y operativos. Por un lado, la ampliación y la conectividad física de los puertos con la infraestructura de transporte terrestre (carretero/ferroviario) debe visualizarse a largo plazo, e incorporarse en los instrumentos legales de planeación territorial que son de atribución local. Por el otro lado, la gestión de la cadena logística requiere el desarrollo de lo que el mundo marítimo-portuario ha denominado como “sistema de comunidad portuaria”, que permite articular a los diferentes actores que intervienen en el comercio exterior marítimo del país.

En la cadena logística de comercio exterior, participan además de los puertos, los dueños de la carga, empresas operadoras de terminales marítimas, líneas navieras, transportistas terrestres (de autotransporte y de ferrocarril), agentes de carga y aduanales, almacenadoras y otras empresas prestadoras de servicios logísticos, y autoridades portuarias y marítimas[4]. También convergen otras autoridades como la aduanera, la de migración, la ambiental, la de sanidad (animal y vegetal) y la de seguridad.

Todos estos actores están presentes en cada puerto y constituyen sus respectivas comunidades portuarias. Para exportar, la carga va del almacén de producto terminado de la planta industrial al autotransporte o ferrocarril que la habrá de llevar al puerto de embarque. Llega con anticipación a la bodega o patio de la terminal marítima y aguarda el arribo del barco programado. Éste avisó de su llegada al puerto y ocupa el muelle asignado; descarga la mercancía importada y luego sube las exportaciones. Las importaciones pasan aduana y se acomodan en el patio/bodega de la terminal hasta que son transportadas por vía terrestre a su destino final. Este flujo físico de entrada y salida al país se acompaña de un flujo paralelo de información y de gestiones por parte de los diferentes actores (autoridades y particulares) de la cadena logística.

Por otra parte, los puertos se relacionan entre sí entre otros muchos motivos porque: realizan operaciones de cabotaje entre ellos, las líneas navieras internacionales arriban a más de un puerto nacional, se compara la productividad de las operaciones de un puerto con la de otros puertos, y porque se aplican políticas que les son comunes. De la articulación eficiente y cooperación dentro de cada una de las diversas comunidades portuarias, y entre ellas, depende en gran medida que las cadenas logísticas funcionen con agilidad, confiabilidad, brindando servicios de calidad y al menor costo posible. En otras palabras, de ello depende que la operación de los puertos sea competitiva.

Desde hace varios años, el Banco Mundial se ha dado a la tarea de calcular el “índice de desempeño logístico” de casi todos los países del mundo. En los diez años entre 2007 y 2016, México ha avanzado sólo dos lugares, del 56 al 54, en el listado de 160 países ordenados de mejor a peor conforme a este indicador.[5] Por su parte, José Luis Guasch, asesor del Banco Mundial en temas de competitividad, regulación, infraestructura, innovación y desarrollo tecnológico para América Latina, ha calculado que el costo logístico en México, como porcentaje del valor del producto fue del 20% en 2004, cuando el promedio de la OCDE era del 9%.[6]

En el costo logístico se incluyen, en orden de importancia: los transportes, los costos administrativos y pérdidas, el almacenamiento, el manejo de inventarios y el costo financiero, y los trámites y requisitos derivados de la regulación. En estos componentes hay un aspecto de infraestructura y otro de servicios e interacción entre los actores involucrados.

Con los cambios institucionales que se avecinan en el sector portuario, es pertinente buscar también que se dé el salto en la eficiencia de la gestión de los servicios, a través del intercambio de información y la interacción digital entre los actores a lo largo de la cadena logística.

La experiencia internacional en la materia es muy rica y da pautas valiosas para el planteamiento de una iniciativa que busque interconectar a los participantes en sus comunidades portuarias, así como a éstas entre sí, mediante una plataforma tecnológica que aporte un lenguaje común, haga transparente el tránsito de las mercancías a lo largo de la cadena logística, simplifique y agilice trámites, aproveche los sistemas ya desarrollados por los diferentes actores, y brinde seguridad en las transacciones e intercambio de información.

En las últimas décadas, varios de los principales puertos del mundo han emprendido iniciativas de este tipo, a las que han denominado “Sistemas de Comunidad Portuaria”[7]. Una modalidad más acotada de estas iniciativas -o mejor dicho, una etapa en el proceso de evolución de los sistemas de intercambio electrónico de información- se ha promovido de manera generalizada en la forma de “ventanillas únicas marítimo-portuarias (VUMP)”, promovidas por gobiernos nacionales y supra-nacionales (como la Unión Europea), así como por organizaciones internacionales como la ONU y la Organización Marítima Internacional (OMI). [8] En un gran número de países existe ya la ventanilla única para facilitar el comercio, regularmente vinculada a la actividad aduanera, pero sólo en unos cuantos se ha dado el paso siguiente hacia una plataforma tecnológica que interconecte a los diversos sistemas que existen en la cadena logístico-portuaria.

La ventanilla única de comercio exterior de México ya se encuentra desarrollada como sistema electrónico en su versión 2.0. Algunos puertos, a través de las Administraciones Portuarias Integrales (APIs), tienen también desarrollos incipientes de ventanillas únicas electrónicas para facilitar algunos trámites relacionados con el movimiento de carga por vía marítima. Es el caso de los cuatro principales puertos del país: Manzanillo y Lázaro Cárdenas en el Pacífico, y Altamira y Veracruz en el Atlántico.

El salto hacia adelante en esta materia significaría ampliar la cobertura de la ventanilla única (VU) a todos las operaciones relevantes que se realizan en los puertos; alinear y homologar las VUs existentes y extender su servicio a los puertos comerciales que aún no la tienen; aprovechar los sistemas de información que ya han desarrollado los diferentes actores de la cadena logística e interconectarlos a través de una plataforma tecnológica que represente el estado del arte[9]; y generar servicios de valor agregado para los propios actores de la cadena logística (empresas privadas y autoridades) a partir de la información que ellos mismos decidan compartir.

Siguiendo los casos exitosos en la experiencia internacional, el desarrollo de los Sistemas de Comunidad Portuaria que conjuga una plataforma tecnológica de interconexión de sistemas existentes con las funcionalidades de ventanilla única, busca modelos de negocio en los cuales se constituyen empresas operadoras ad hoc, propiedad de los propios actores de la cadena logística, que se vuelven autosuficientes mediante el cobro de sus servicios a los usuarios. En la gobernanza de estas entidades, participan también de manera directa o indirecta las autoridades involucradas.

En el caso de México, y con el aprovechamiento de estas experiencias, se abre la opción de un desarrollo basado en un esquema de asociación público-privada, con la participación de actores que pudieran aportar los recursos iniciales (como las 4 principales APIs), así como la invitación a un actor internacional con la capacidad y experiencia en este tipo de desarrollos tecnológicos, y a otro actor nacional que pueda hacerse cargo de la operación y mantenimiento de la plataforma.

En suma, es posible convertir los riesgos potenciales del proceso de militarización en una oportunidad de mejora del sistema portuario nacional.

Notas


[1] API = Administración Portuaria Integral, es la denominación legal que desde la Ley de Puertos de 1993 reciben las empresas, sociedades anónimas, que reciben la concesión por parte del gobierno federal para administrar los bienes del dominio público que integran los puertos: infraestructura, instalaciones, superficies de tierra y agua.

[2] Estas ideas -que en mi opinión siguen vigentes- fueron parte de mi contribución dentro de un estudio que la Secretaría de Hacienda encargó a PwC México en 2016, orientado a evaluar y fortalecer las etapas del ciclo de desarrollo de infraestructura en el sector de transportes.

[3] Con lo cual podrían captar inversión directa de terceros, como socios y en función de proyectos, sin perder el control de la empresa. Este cambio podría ser especialmente propicio para los casos de Salina Cruz y Coatzacoalcos, en los que se pretende realizar inversiones de gran magnitud en función del programa de desarrollo del Istmo de Tehuantepec y el corredor interoceánico.

[4] Hasta el día de hoy, la autoridad marítima es ejercida por la Secretaría de Marina, a partir de la transferencia en 2017 de las capitanías de puerto que antes tenía la SCT. La autoridad portuaria se mantuvo hasta ahora en el ámbito de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.

[5] Connecting to compete 2016: trade logistics in the global economy; Banco Mundial, 2017.

[6] Logistics as a driver for competitiveness in Latin America and the Caribbean; Banco Interamericano de Desarrollo, 2011.

[7] Véase el portal de la Asociación Internacional de Sistemas de Comunidad Portuaria, en la que participan Rotterdam, Amberes, Hamburgo, Le Havre, entre otros (www.ipicsa.international, International Port Community Systems Association).

[8] La ONU, a través de su Centro de Facilitación Comercial y Comercio Electrónico, emitió su “Recomendación 33” en el año 2005, en la cual exhortaba a los países a constituir ventanillas únicas. La Unión Europea, a través de su Directiva 65, en 2010, definía la información que debía presentarse en los puertos europeos y solicitaba que para 2015 todos ellos tuvieran en operación una ventanilla única. A su vez, la OMI, en abril de 2016, en la sesión 40 de su Comité de Facilitación Comercial (FAL 40) emitió una resolución estándar (vinculatoria) a las partes contratantes de la Organización, a fin de que para antes de abril 8 de 2019 los puertos en cada país tuvieran establecidos sistemas de intercambio electrónico de información.

[9] La tecnología más avanzada se está desarrollando con base en el concepto de blockchain, que en el ámbito logístico portuario tiene como líderes a un par de empresas establecidas en el puerto de Amberes.

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