Propuesta para reducir la desigualdad territorial en México

Por: Octavio Arellano Rabiela [1]

En esta nota se propone una idea esquemática para constituir un mecanismo que promueva un crecimiento más acelerado de las entidades federativas que presentan mayor rezago relativo frente al promedio del país, medido como producto interno bruto por habitante (PIB per cápita).

Tomando como comparación la experiencia de la Unión Europea (UE) y los resultados de los últimos 10 años (2010-2020) de los fondos estructurales y de cohesión que se han canalizado a los países miembros de la UE de menor desarrollo relativo, se hace un ejercicio de lo que podría significar, en cuanto a inversión productiva adicional, para los estados más rezagados del país, el contar con un “fondo de cohesión” al estilo europeo, integrado por tres fuentes de financiamiento:

• Un impuesto ad valorem sobre todos los bienes importados al país, del uno porciento.

• Un punto porcentual adicional al impuesto al valor agregado federal.

• Un impuesto al carbono sobre los combustibles vendidos en México para autotransportes, equivalente a un peso por litro de gasolina y diesel. [2]

También se bosquejan algunos trazos sobre el fondo mismo[3], que se podría constituir como fideicomiso en la banca de desarrollo, diseñando escrupulosamente su estructura de organización; sus instancias de evaluación, deliberación y decisión; y sus reglas de operación (incluyendo formas de acceder a los recursos y sus modalidades de asignación, temas financiables y criterios para jerarquizar proyectos; distribución previa de la bolsa global de recursos entre las entidades federativas participantes; entre otros). Su énfasis estaría en ampliar la generación de riqueza material, buscando que los recursos sean concursables, dirigidos a los actores locales interesados en invertir[4], que no tengan costo, pero que sean recuperables en el mayor grado posible, a fin de que el fondo de cohesión pueda crecer en su patrimonio, no sólo por la asignación anual de recursos, sino también por la recuperación sistemática proveniente de los proyectos exitosos que apoye.

El presidente López Obrador se ha referido a la posibilidad de impulsar una integración regional con Estados Unidos y Canadá similar a la que existe en la Unión Europea. Esta misma idea se manejó al inicio del sexenio del presidente Fox, y se empezaba a cabildear con intensidad creciente en Estados Unidos, con propuestas muy estructuradas[5], cuando el trágico evento del 11 de septiembre de 2001 modificó drásticamente las prioridades políticas y económicas de ese país. El contexto internacional actual es complicado, pero parece haber una firme voluntad del gobierno de Estados Unidos por atender el fenómeno de la migración con acciones que vayan a la raíz del problema: la falta de crecimiento económico y de oportunidades de empleo remunerativo en Centroamérica y en México, particularmente en el Sur Sureste. Y una forma de abordar ese problema, que ha funcionado en el contexto europeo, consiste en la canalización sistemática de recursos a proyectos que promuevan el desarrollo regional.

De la experiencia 2010-2020 de la Unión Europea en el manejo de fondos estructurales y de cohesión hacia los países miembros de reciente incorporación (2004 y 2007)[6], se puede concluir que el impacto sobre los países más rezagados con respecto al promedio de la UE ha sido favorable, en la medida en que han reducido la brecha que los separa del resto de los países miembros. La inversión adicional proveniente de estos fondos ha generado además un efecto multiplicador, de mayor o menor proporción, de acuerdo con la pertinencia de los proyectos apoyados. Además, en muchos casos, los proyectos apoyados por la UE han tenido recursos de contrapartida de los gobiernos de cada país, así como de inversión privada.

En el mismo periodo de 2010-2020, la experiencia de las entidades federativas, en ausencia de un mecanismo similar al de la UE, ha sido diametralmente opuesta. Las entidades más rezagadas[7], no sólo no han reducido la brecha -en términos de PIB per cápita- con respecto al promedio nacional, sino que la han aumentado. Y nada indica que esta tendencia vaya a modificarse en el futuro.

Ahora mismo, cuando se ha abierto una ventana histórica para atraer inversión extranjera localizada en Asia hacia Norteamérica, debido a la política de Estados Unidos para reducir el riesgo en cadenas de valor vulnerables, mediante el proceso conocido como “nearshoring” o de suministro cercano, las entidades federativas que están aprovechando mejor la oportunidad, igual que al principio del TLCAN desde 1994, son las de la frontera norte y el Bajío-centro-occidente.

Si el combate a la desigualdad territorial del país -que el gobierno federal actual ha expresado como prioridad hacia el Sur Sureste- ha de rendir frutos, es necesario generar mecanismos robustos con perspectiva de largo plazo que apoyen sistemáticamente el desarrollo de un amplio número de proyectos cada año, surgidos desde abajo, desde lo local, a fin de complementar y dar continuidad a los esfuerzos de inversión federal que hoy se concentran en unos cuantos proyectos.

El Fondo Mexicano de Cohesión (FOMEC) podría impulsar, como nunca antes, a las regiones rezagadas del país en un proceso intensivo de “catching up”[8], generando nuevos motores de crecimiento interno[9] a fin de no depender exclusivamente del sector externo, y prepara el terreno para la posibilidad futura de una integración norteamericana, que tome y adapte los mejores instrumentos de desarrollo regional que ha forjado la Unión Europea en los últimos 30 años.

El Fondo podría, además, servir como acicate para que los gobiernos estatales y municipales desarrollen fuentes complementarias de ingresos. Una, por ejemplo, con gran potencial, es el impuesto predial, a partir de un esfuerzo colaborativo entre municipios, con apoyo de sus gobiernos estatales, para generar un sistema catastral moderno que se vaya desarrollando por etapas.[10]

Experiencia de la Unión Europea

En su última fase, a partir del Tratado de Maastricht (1992) y la creación de la Unión Europea, el proceso de integración económica y política del continente ha buscado como propósito central fortalecer la cohesión entre los países miembros, mediante la reducción de la brecha de desarrollo entre ellos. Desde etapas tempranas, la UE definió un esquema de financiamiento que toma recursos de varias fuentes[11], y los canaliza a diversos usos, entre ellos a los fondos estructurales y de cohesión (que significan alrededor del 30% del presupuesto total de la UE), y que financian programas y proyectos alineados con las prioridades de desarrollo de la UE. Los países miembros se clasificaron en tres grupos, de acuerdo con su nivel de PIB per cápita respecto al promedio de la UE: países rezagados cuando su PIB per cápita es menor al 75% del promedio comunitario; países en transición cuando este indicador se ubica entre 75% y menos del 100%; y más desarrollados cuando el indicador es mayor al 100%. La asignación de recursos, como proporción al PIB de cada país miembro, es mayor para los que están más rezagados, y va disminuyendo conforme el país se acerca al promedio.

En 2020, de los 26 países miembros de la UE, 13 registraron un PIB per cápita menor al 75% del promedio comunitario, 2 se ubicaron entre el 75% y el 100%, mientras que 11 tuvieron un indicador superior al 100%. Del grupo de países rezagados, todos menos Grecia y Portugal son de incorporación reciente (2004 y 2007). Croacia fue el último país en unirse en 2013. (Véase Cuadro 1)

Entre 2010 y 2020, los países más rezagados, salvo Grecia y Portugal, avanzaron en el porcentaje que representa su PIB per cápita con respecto al promedio de la UE. El mayor avance lo tuvieron Lituania (+17%), Estonia (+14%), Letonia (+13%) y Polonia (+10%). Otro grupo de crecimiento intermedio estuvo integrado por Rumania (+9%), Hungría (+8%), República Eslovaca (+6%) y República Checa (+5%). Eslovenia (+3%) y Croacia (+1%) fueron los países que incrementaron su PIB per cápita en menor proporción. Sólo Grecia (-18%) y Portugal (-3%) tuvieron una reducción en su porcentaje respecto a la media europea.

En el rango de países en transición (entre 75% y menos de 100% del PIB per cápita de la UE), se ubicaron España (con decrecimiento del 8%) e Italia (con una disminución de 15%). En el grupo de 11 países más desarrollados (PIB per cápita mayor al 100% del promedio comunitario), 7 tuvieron reducción en el periodo 2010-2020.

Es notorio el contraste entre Grecia e Irlanda, dos países que ingresaron hace más de 40 años a la entonces Comunidad Económica Europea (CEE). Ambos tenían prácticamente el mismo PIB per cápita como proporción del promedio de la CEE en 1986 (Grecia el 59.2%, Irlanda el 60.8%), y aunque los dos recibieron montos muy importantes de fondos estructurales en los primeros años, y Grecia los continuó obteniendo en años más recientes, para el 2020, Irlanda había más que cuadruplicado su PIB per cápita respecto a la media comunitaria, mientras que Grecia lo había reducido en 3 puntos porcentuales.[12]

Este ejemplo lleva a pensar que los fondos estructurales son condición necesaria, pero no suficiente, para que los países (y las regiones), converjan a un nivel de bienestar mayor similar. Elementos relevantes que también inciden en el resultado final son: contar con una gobernanza multinivel funcional, una buena selección y ejecución de proyectos, una participación comunitaria proactiva, entre otros.[13]

Con base en un análisis del impacto de la política de cohesión de la Unión Europea, efectuado en 2007[14], que revisó dos presupuestos comunitarios (2000-2006 y 2007-2013) y proyectó un tercero (2014-2020), se construyó una serie estadística que compara el monto de fondos estructurales y de cohesión recibidos por un grupo de países en términos de porcentaje sobre sus respectivos PIBs, con el impacto estimado que tuvieron en términos de puntos porcentuales adicionales de crecimiento en su PIB. Tomando a 9 de los 13 países más rezagados en 2020, y aplicando este análisis para el periodo 2010-2020, el resultado en términos de porcentaje promedio anual se presenta en el Cuadro 2 siguiente.

Cabe destacar que el país que más recursos recibió en este periodo de 2010 a 2020 fue Bulgaria, por un total equivalente a 3.53% de su PIB cada año en promedio. Sin embargo, el país que tuvo el mayor impacto en términos de puntos adicionales de crecimiento de su PIB fue Letonia, con un 6.64% en promedio anual, aunque recibió menos recursos que Bulgaria. El factor clave consiste en el multiplicador de la inversión, que se explica en gran medida por los elementos relevantes señalados anteriormente.

La experiencia de la Unión Europea con sus fondos estructurales y de cohesión ha demostrado que tienen cuatro efectos principales:

• Incrementar el ingreso que se puede gastar en bienes y servicios en cada país

• Incrementar el potencial productivo con proyectos de PYMES, desarrollo de capacidades (educación, capacitación, innovación), e infraestructura (digital y física)

• Orientar los recursos hacia prioridades de inversión de largo plazo

• Multiplicar la inversión por el efecto de atracción de recursos públicos de contrapartida en cada país, así como la participación de la inversión privada.[15]

Situación en México

En 2020, de las 32 entidades federativas que integran el país, 12 se ubicaban en el grupo de más rezagados (menos del 75% del PIB per cápita promedio nacional), 8 pertenecían al grupo de entidades en transición (entre 75% y menos del 100% del PIB per cápita nacional), y las restantes 12 estaban en el grupo de entidades más desarrolladas (PIB per cápita mayor al 100% del promedio del país)[16].

En el periodo 2010-2020, a diferencia de la experiencia europea, todas las entidades federativas más rezagadas, menos dos (Michoacán y estado de México), tuvieron una disminución en su PIB per cápita con respecto al promedio nacional. Chiapas, Tlaxcala y Zacatecas tuvieron una reducción en este indicador de nueve puntos porcentuales. Cinco de las nueve entidades federativas que integran el Sur Sureste se encuentran en este grupo: Chiapas (con 36% del PIB per cápita promedio nacional), Oaxaca (con 47%), Guerrero (50%), Puebla (65%) y Veracruz (71%).

En el grupo de 8 entidades federativas en transición, cuatro registraron la disminución de su PIB per cápita como proporción de la media del país durante el periodo 2010-2020: Tabasco (-10%), Durango (-3%), Campeche (-51%) y Quintana Roo (-28%). Nótese que tres de ellas -con decrecimientos significativos- son parte de la región Sur Sureste[17]. El único estado de esta región -y dentro de este grupo en transición- que creció, aunque en una proporción muy pequeña (0.2%), fue Yucatán.

En el grupo de 12 entidades federativas más desarrolladas, cinco registraron una disminución de su PIB per cápita respecto al promedio nacional: Tamaulipas (-5%), Baja California Sur (-23%), Querétaro (-7%), Coahuila (-12%), y Nuevo León (-9%). Pertenecen a este grupo los 6 estados fronterizos del norte, la ciudad de México, Jalisco, Colima, Querétaro, Aguascalientes y Baja California Sur. (Véase Cuadro 3).

Las entidades federativas más desarrolladas son también, en general, las de mayor industrialización, en términos de PIB manufacturero per cápita: los seis estados fronterizos (por el efecto evidente de su cercanía con Estados Unidos), Jalisco, Aguascalientes y Querétaro. No es el caso de la ciudad de México porque proporcionalmente la actividad económica se concentra en los servicios. Tampoco está Colima, cuya economía gira en torno al puerto de Manzanillo y las actividades comerciales, logísticas y de transporte. Y Baja California Sur, con actividad turística importante y poca población, tampoco tiene una industria manufacturera relevante.

Lo mismo aplica para las entidades federativas más rezagadas: 10 de las 12 también son las de menor industrialización. Sólo Tlaxcala y Puebla se ubicaron en el rango de estados en transición por su PIB manufacturero per cápita.

Incluso en el grupo de estados considerados en transición, 4 de los 8 se ubican entre las entidades federativas de menor desarrollo industrial: Quintana Roo, Campeche, Sinaloa y Yucatán. (Véase Cuadro 4).

Es notorio el bajo nivel de industrialización de 8 entidades federativas, cuyo PIB manufacturero per cápita está entre el 8% y el 26% con respecto a la media nacional. Los tres estados de mayor rezago relativo, en términos de PIB per cápita con respecto al promedio nacional, que son Chiapas, Oaxaca y Guerrero, están también en el grupo de los menos industrializados.

Para fines de ejemplificación de lo que podría significar para cada entidad federativa con menor PIB per cápita respecto al promedio nacional, una asignación de recursos proveniente del fondo de cohesión, se hizo un ejercicio numérico, en el que se asignó un monto complementario diferenciado a los estados que también tuvieran un menor nivel de PIB manufacturero per cápita con relación a la media del país.

La bolsa tentativa de recursos se estimó con base en tres fuentes de financiamiento posible a corto plazo, conforme se ilustra en el cuadro siguiente. El monto total estimado anual, del que podría disponer el fondo de cohesión es del orden de 200 mil millones de pesos. (Véase Cuadro 5).

Para fines de ejercicio, se distribuyó un monto de casi 150 mil millones de pesos entre las 20 entidades federativas que registraron un PIB per cápita menor al promedio del país, canalizando más recursos en términos del PIB estatal correspondiente, a las entidades más rezagadas. El criterio complementario de asignación de recursos, PIB manufacturero per cápita, distribuyó un monto de 50 mil millones de pesos entre las entidades federativas de menor desarrollo industrial. El resultado aparece en el Cuadro 6 siguiente.

Salvo por el caso peculiar del estado de México[18], las entidades federativas que recibirían más recursos, tanto en términos absolutos como del porcentaje de sus respectivos PIBs, son Chiapas, Guerrero y Oaxaca, lo cual parece justo y necesario.

A reserva de incorporar criterios adicionales que agreguen matices a la distribución, y de que en el futuro se vayan incorporando métodos de medición, desarrollados por el INEGI, para monitorear el nivel de rezago en unidades territoriales más pequeñas, este ejercicio da una idea del impacto que podría tener un fondo de cohesión que canalice cada año este nivel de recursos a las entidades federativas rezagadas.

Perfil del Fondo Mexicano de Cohesión (FOMEC)

Como punto de partida para una deliberación más amplia, se apuntan algunas ideas sobre los objetivos, estructura, modalidad de canalización de los recursos, conceptos elegibles, evaluación y transparencia del FOMEC.

Los objetivos del Fondo podrían adoptar y adaptar (como de hecho varias entidades federativas ya están haciendo) los 17 objetivos de la Agenda 2030 de la ONU sobre desarrollo sustentable, dando prioridad invariablemente a las regiones y grupos sociales más rezagados.

El Fondo podría constituirse como fideicomiso en alguno de los bancos de desarrollo del país, configurando un Comité Técnico representativo del gobierno federal, de los estados y municipios beneficiarios, y de organizaciones no gubernamentales con trayectoria en materia de impulso al desarrollo regional y local. Habría que considerar una estructura operativa permanente pequeña, en la medida en que los canales para operar los recursos serían los propios de las instituciones de banca de desarrollo del país y, quizás, incluso de la banca comercial, buscando siempre que sea posible una mezcla de recursos en el financiamiento de los proyectos. Y si bien los recursos del Fondo tendrían un carácter de subvención, sin costo, sí podría buscarse que se reintegraran en un plazo definido al patrimonio del fideicomiso para hacer crecer la bolsa disponible en los años siguientes.

Se propone que los recursos sean concursables; esto es, que no se otorguen en automático a partidas predefinidas, sino que sea a solicitud expresa de la parte interesada, y mediante el cumplimiento de ciertas condiciones. Para ello, habría que formular reglas de operación claras y detalladas. La pre-distribución de los recursos entre las entidades federativas rezagadas, daría la posibilidad a sus actores locales, gubernamentales, sociales y privados, de presentar solicitudes de financiamiento para sus proyectos, hasta por el monto total asignado a cada estado. Si no se alcanzara a utilizar todo el recurso asignado en un año, se podría acumular para el siguiente.

Habría que delinear los programas y tipo de proyectos que serían elegibles para otorgar apoyo. Habría que destinar un porcentaje de los recursos a desarrollo de capacidades: de capacitación para el trabajo, de preparación en temas prioritarios (ciberseguridad, economía y finanzas del carbono, etc.), en investigación y desarrollo (para la transición energética y temas de biotecnología), en innovación, para la preparación de expedientes de los proyectos y programas a distintos niveles de profundidad (perfil, prefactibilidad, factibilidad, proyectos ejecutivos, planes maestros, programas territoriales, etc.). También habría que impulsar esfuerzos cooperativos y comunitarios más amplios, a través de clústeres (en esquemas de triple hélice) y de programas integrales territoriales, con visión intersectorial y de largo plazo. Una tercer vertiente de apoyo podría ser el desarrollo de instrumentos, como una plataforma que facilite la operación del Fondo, la presentación de solicitudes, la comunicación con los interesados; y también el desarrollo de los sistemas catastrales de cada entidad federativa.

Un aspecto crucial para darle viabilidad política de largo plazo y propiciar un proceso continuo de mejora, consiste en mantener desde el principio una transparencia absoluta en lo que se hace y cómo se hace, y también en establecer evaluaciones ex post sistemáticas de los principales programas y proyectos que se apoyen.

Si lo podemos imaginar, lo podemos hacer.

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[1] Estudió economía en la UNAM. Ha sido consultor en temas de desarrollo regional y puertos marítimos. Es asociado fundador de Construir las Regiones, A.C. y la Academia Mexicana de Profesionistas en Evaluación Socioeconómica de Proyectos, A.C.

[2] El ingreso potencial por el impuesto a las importaciones, el IVA recaudado y los combustibles vendidos en 2019, se estima en el orden de 207 mil millones de pesos. Grosso modo, una bolsa anual de 200 mil millones de pesos equivaldría al 0.9% del PIB nacional de 2020 y al 2% del PIB de los 20 estados que tienen un PIB per cápita menor al promedio nacional. Podría haber otras fuentes de financiamiento como un impuesto a la riqueza, que tiene potencial pero no es de corto plazo.

[3] Que aquí se denomina Fondo Mexicano de Cohesión (FOMEC).

[4] De los tres sectores: público, privado y social.

[5] Como la de Robert A. Pastor, Toward a North American Community: Lessons from the Old World for the New; publicado por el Institute for International Economics (ahora Peterson Institute for International Economics) en agosto de 2001, antes de la reunión prevista entre los presidentes Fox y Bush el 4 de septiembre de 2001 en Washington. Cabe mencionar que, en esa visita, el presidente Bush expresó que la relación con México era la más importante para Estados Unidos. Curiosamente, el presidente Biden también ha expresado algo similar.

[6] En 2004 ingresaron a la Unión Europea 10 países: República Checa, Chipre, República Eslovaca, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta y Polonia. En 2007 ingresaron Bulgaria y Rumania.

[7] En 2020, 12 entidades federativas registraron un PIB per cápita menor al 75% del PIB per cápita promedio del país. Otros 8 se ubicaron en el rango entre 75% y menos de 100%.

[8] Este término abarca la idea de recuperación, de ponerse al día y alcanzar a las regiones más adelantadas.

[9] Que, a juzgar por la experiencia de la UE, no sólo beneficia a las regiones rezagadas, sino que también genera demanda hacia las regiones más desarrolladas del país. Inclusive, en una etapa posterior, cuando el desarrollo de la estadística regional lo permita, el FOMEC podría enfocar unidades territoriales rezagadas más acotadas en cualquiera de las 32 entidades federativas.

[10] El Fondo podría contribuir a financiar sistemas catastrales municipales con alcance estatal, como el que ha desarrollado Sinaloa con buenos resultados.

[11] Las principales fuentes de ingreso de la Unión Europea son: aportaciones de los países miembros, como una proporción de su PIB, en función de su tamaño relativo; impuestos ad valorem a las importaciones de fuera de la UE; una porción pequeña del impuesto al valor agregado recaudado por los países miembros; y otros ingresos menores más específicos, como un impuesto a los residuos de empaques plásticos no reciclados, y el importe de multas recaudadas por faltas a la normatividad de la Unión Europea. En promedio, la suma de estas fuentes de financiamiento han representado del orden de un punto porcentual anual del PIB de la UE. A futuro, las nuevas fuentes de financiamiento de la UE contemplan un mecanismo de ajuste en frontera de las emisiones de carbono (a fin de que los importadores paguen el mismo precio sobre emisiones de carbono que los productores de la UE), y más adelante un impuesto sobre transacciones financieras, entre otras posibilidades.

[12] Véase Pastor, Op cit, pág. 53.

[13] Pastor, Ibid, pág. 54.

[14] Analysis of the Impact of Cohesion Policy: A note explaining the HERMIN-based simulations; preparado por John Bradley (EMDS), Gerhard Untiedt (GEFRA), y Timo Mitze; mayo 14, 2007.

[15] Pastor, Ibid, pág. 56.

[16] Cabe señalar que la estimación del PIB de las entidades federativas se hace excluyendo en todos los casos el rubro de minería petrolera, ya que su inclusión distorsiona en forma muy importante el indicador para los estados de Campeche y Tabasco.

[17] Sobresale el caso de Campeche, que registró una disminución de más de la mitad de su PIB per cápita, como proporción de la media nacional, en el periodo, a pesar de que no se está considerando la minería petrolera que también se redujo de manera significativa. Una posible explicación es justamente que la caída en la minería petrolera arrastró a muchas otras actividades de producción y servicios vinculadas con ella. El caso de Quintana Roo está relacionado con el impacto severo de la pandemia sobre la actividad turística, que ha sido prácticamente el único motor de crecimiento del estado.

[18] Aunque tiene el segundo PIB más grande, después de la ciudad de México, es el noveno más rezagado en términos de PIB per cápita, y el número 15 más rezagado por PIB manufacturero per cápita.