Propuesta para reducir la desigualdad territorial en México
Por: Octavio Arellano Rabiela [1]
En esta nota se propone una idea esquemática para constituir un mecanismo que promueva un crecimiento más acelerado de las entidades federativas que presentan mayor rezago relativo frente al promedio del país, medido como producto interno bruto por habitante (PIB per cápita).
Tomando como comparación la experiencia de la Unión Europea (UE) y los resultados de los últimos 10 años (2010-2020) de los fondos estructurales y de cohesión que se han canalizado a los países miembros de la UE de menor desarrollo relativo, se hace un ejercicio de lo que podría significar, en cuanto a inversión productiva adicional, para los estados más rezagados del país, el contar con un “fondo de cohesión” al estilo europeo, integrado por tres fuentes de financiamiento:
Un impuesto ad valorem sobre todos los bienes importados al país, del uno porciento.
Un punto porcentual adicional al impuesto al valor agregado federal.
Un impuesto al carbono sobre los combustibles vendidos en México para autotransportes, equivalente a un peso por litro de gasolina y diesel. [2]
También se bosquejan algunos trazos sobre el fondo mismo[3], que se podría constituir como fideicomiso en la banca de desarrollo, diseñando escrupulosamente su estructura de organización; sus instancias de evaluación, deliberación y decisión; y sus reglas de operación (incluyendo formas de acceder a los recursos y sus modalidades de asignación, temas financiables y criterios para jerarquizar proyectos; distribución previa de la bolsa global de recursos entre las entidades federativas participantes; entre otros). Su énfasis estaría en ampliar la generación de riqueza material, buscando que los recursos sean concursables, dirigidos a los actores locales interesados en invertir[4], que no tengan costo, pero que sean recuperables en el mayor grado posible, a fin de que el fondo de cohesión pueda crecer en su patrimonio, no sólo por la asignación anual de recursos, sino también por la recuperación sistemática proveniente de los proyectos exitosos que apoye.
El presidente López Obrador se ha referido a la posibilidad de impulsar una integración regional con Estados Unidos y Canadá similar a la que existe en la Unión Europea. Esta misma idea se manejó al inicio del sexenio del presidente Fox, y se empezaba a cabildear con intensidad creciente en Estados Unidos, con propuestas muy estructuradas[5], cuando el trágico evento del 11 de septiembre de 2001 modificó drásticamente las prioridades políticas y económicas de ese país. El contexto internacional actual es complicado, pero parece haber una firme voluntad del gobierno de Estados Unidos por atender el fenómeno de la migración con acciones que vayan a la raíz del problema: la falta de crecimiento económico y de oportunidades de empleo remunerativo en Centroamérica y en México, particularmente en el Sur Sureste. Y una forma de abordar ese problema, que ha funcionado en el contexto europeo, consiste en la canalización sistemática de recursos a proyectos que promuevan el desarrollo regional.
De la experiencia 2010-2020 de la Unión Europea en el manejo de fondos estructurales y de cohesión hacia los países miembros de reciente incorporación (2004 y 2007)[6], se puede concluir que el impacto sobre los países más rezagados con respecto al promedio de la UE ha sido favorable, en la medida en que han reducido la brecha que los separa del resto de los países miembros. La inversión adicional proveniente de estos fondos ha generado además un efecto multiplicador, de mayor o menor proporción, de acuerdo con la pertinencia de los proyectos apoyados. Además, en muchos casos, los proyectos apoyados por la UE han tenido recursos de contrapartida de los gobiernos de cada país, así como de inversión privada.
En el mismo periodo de 2010-2020, la experiencia de las entidades federativas, en ausencia de un mecanismo similar al de la UE, ha sido diametralmente opuesta. Las entidades más rezagadas[7], no sólo no han reducido la brecha -en términos de PIB per cápita- con respecto al promedio nacional, sino que la han aumentado. Y nada indica que esta tendencia vaya a modificarse en el futuro.
Ahora mismo, cuando se ha abierto una ventana histórica para atraer inversión extranjera localizada en Asia hacia Norteamérica, debido a la política de Estados Unidos para reducir el riesgo en cadenas de valor vulnerables, mediante el proceso conocido como “nearshoring” o de suministro cercano, las entidades federativas que están aprovechando mejor la oportunidad, igual que al principio del TLCAN desde 1994, son las de la frontera norte y el Bajío-centro-occidente.
Si el combate a la desigualdad territorial del país -que el gobierno federal actual ha expresado como prioridad hacia el Sur Sureste- ha de rendir frutos, es necesario generar mecanismos robustos con perspectiva de largo plazo que apoyen sistemáticamente el desarrollo de un amplio número de proyectos cada año, surgidos desde abajo, desde lo local, a fin de complementar y dar continuidad a los esfuerzos de inversión federal que hoy se concentran en unos cuantos proyectos.
El Fondo Mexicano de Cohesión (FOMEC) podría impulsar, como nunca antes, a las regiones rezagadas del país en un proceso intensivo de “catching up”[8], generando nuevos motores de crecimiento interno[9] a fin de no depender exclusivamente del sector externo, y prepara el terreno para la posibilidad futura de una integración norteamericana, que tome y adapte los mejores instrumentos de desarrollo regional que ha forjado la Unión Europea en los últimos 30 años.
El Fondo podría, además, servir como acicate para que los gobiernos estatales y municipales desarrollen fuentes complementarias de ingresos. Una, por ejemplo, con gran potencial, es el impuesto predial, a partir de un esfuerzo colaborativo entre municipios, con apoyo de sus gobiernos estatales, para generar un sistema catastral moderno que se vaya desarrollando por etapas.[10]
Experiencia de la Unión Europea
En su última fase, a partir del Tratado de Maastricht (1992) y la creación de la Unión Europea, el proceso de integración económica y política del continente ha buscado como propósito central fortalecer la cohesión entre los países miembros, mediante la reducción de la brecha de desarrollo entre ellos. Desde etapas tempranas, la UE definió un esquema de financiamiento que toma recursos de varias fuentes[11], y los canaliza a diversos usos, entre ellos a los fondos estructurales y de cohesión (que significan alrededor del 30% del presupuesto total de la UE), y que financian programas y proyectos alineados con las prioridades de desarrollo de la UE. Los países miembros se clasificaron en tres grupos, de acuerdo con su nivel de PIB per cápita respecto al promedio de la UE: países rezagados cuando su PIB per cápita es menor al 75% del promedio comunitario; países en transición cuando este indicador se ubica entre 75% y menos del 100%; y más desarrollados cuando el indicador es mayor al 100%. La asignación de recursos, como proporción al PIB de cada país miembro, es mayor para los que están más rezagados, y va disminuyendo conforme el país se acerca al promedio.
En 2020, de los 26 países miembros de la UE, 13 registraron un PIB per cápita menor al 75% del promedio comunitario, 2 se ubicaron entre el 75% y el 100%, mientras que 11 tuvieron un indicador superior al 100%. Del grupo de países rezagados, todos menos Grecia y Portugal son de incorporación reciente (2004 y 2007). Croacia fue el último país en unirse en 2013. (Véase Cuadro 1)
Entre 2010 y 2020, los países más rezagados, salvo Grecia y Portugal, avanzaron en el porcentaje que representa su PIB per cápita con respecto al promedio de la UE. El mayor avance lo tuvieron Lituania (+17%), Estonia (+14%), Letonia (+13%) y Polonia (+10%). Otro grupo de crecimiento intermedio estuvo integrado por Rumania (+9%), Hungría (+8%), República Eslovaca (+6%) y República Checa (+5%). Eslovenia (+3%) y Croacia (+1%) fueron los países que incrementaron su PIB per cápita en menor proporción. Sólo Grecia (-18%) y Portugal (-3%) tuvieron una reducción en su porcentaje respecto a la media europea.
En el rango de países en transición (entre 75% y menos de 100% del PIB per cápita de la UE), se ubicaron España (con decrecimiento del 8%) e Italia (con una disminución de 15%). En el grupo de 11 países más desarrollados (PIB per cápita mayor al 100% del promedio comunitario), 7 tuvieron reducción en el periodo 2010-2020.
Es notorio el contraste entre Grecia e Irlanda, dos países que ingresaron hace más de 40 años a la entonces Comunidad Económica Europea (CEE). Ambos tenían prácticamente el mismo PIB per cápita como proporción del promedio de la CEE en 1986 (Grecia el 59.2%, Irlanda el 60.8%), y aunque los dos recibieron montos muy importantes de fondos estructurales en los primeros años, y Grecia los continuó obteniendo en años más recientes, para el 2020, Irlanda había más que cuadruplicado su PIB per cápita respecto a la media comunitaria, mientras que Grecia lo había reducido en 3 puntos porcentuales.[12]
Este ejemplo lleva a pensar que los fondos estructurales son condición necesaria, pero no suficiente, para que los países (y las regiones), converjan a un nivel de bienestar mayor similar. Elementos relevantes que también inciden en el resultado final son: contar con una gobernanza multinivel funcional, una buena selección y ejecución de proyectos, una participación comunitaria proactiva, entre otros.[13]
Con base en un análisis del impacto de la política de cohesión de la Unión Europea, efectuado en 2007[14], que revisó dos presupuestos comunitarios (2000-2006 y 2007-2013) y proyectó un tercero (2014-2020), se construyó una serie estadística que compara el monto de fondos estructurales y de cohesión recibidos por un grupo de países en términos de porcentaje sobre sus respectivos PIBs, con el impacto estimado que tuvieron en términos de puntos porcentuales adicionales de crecimiento en su PIB. Tomando a 9 de los 13 países más rezagados en 2020, y aplicando este análisis para el periodo 2010-2020, el resultado en términos de porcentaje promedio anual se presenta en el Cuadro 2 siguiente.
Cabe destacar que el país que más recursos recibió en este periodo de 2010 a 2020 fue Bulgaria, por un total equivalente a 3.53% de su PIB cada año en promedio. Sin embargo, el país que tuvo el mayor impacto en términos de puntos adicionales de crecimiento de su PIB fue Letonia, con un 6.64% en promedio anual, aunque recibió menos recursos que Bulgaria. El factor clave consiste en el multiplicador de la inversión, que se explica en gran medida por los elementos relevantes señalados anteriormente.
La experiencia de la Unión Europea con sus fondos estructurales y de cohesión ha demostrado que tienen cuatro efectos principales: