Tema de la Semana: Bienvenido el orden a las 49 aduanas. Siguen 15 mil Km de fronteras y litorales
Coordinador Guillermo Saldaña
Las fronteras siguen siendo parte importante de la soberanía de los países. Delimitan el territorio del que una sociedad se hace cargo para aprovecharlo y cuidarlo. Es el espacio en que nos organizamos para vivir y producir con los recursos disponible en él. El orden que como mexicanos podemos imponer y mantener dentro de nuestras fronteras depende de manera crítica del control que podemos ejercer precisamente ahí, en nuestros límites. Particularmente nos interesan los flujos económicos y sociales: personas, mercancías y capitales o dinero. Hay más flujos como el agua, el clima, las especies vivas e incluso la contaminación, la información o la cultura; pero esos merecerían otros espacios específicos para hacerles justicia.
Los límites de México adquirieron esta semana notoriedad pública, porque el presidente de México, Andrés Manuel López Obrador, anunció que las aduanas y los puertos estarían controladas por el ejército y la marina (véase por ejemplo: YouTube 17.07.2020). Alegadamente, para erradicar la corrupción y frenar la entrada de drogas en el país; lo que significa que habrá presencia de las fuerzas armadas en las 49 aduanas del país: 19 en la frontera norte; 2 en la frontera sur; 11 aduanas interiores y 17 aduanas marítimas.
Las fronteras territoriales de México se extienden por 4,448 km en total y por 11,122 km de litorales (Wikipedia, recuperado el 2020.07.25). En total 15,570 kilómetros, una distancia mayor a la que nos separa de Europa. Este dato es relevante porque determina la magnitud del reto que plantea controlar flujos económicos y sociales en esos límites. Para ilustrar este punto, baste mencionar que solamente Chihuahua tiene una frontera con Estados Unidos de 908 km (INEGI, recuperado el 25.07.2020. pdf, p 47) y existen en ese tramo 4 aduanas y ya en 2011 se hablaba de 300 “brechas” que cruzaban la frontera entre Ojinaga y Ciudad Juárez (Cervantes, Jesús. “Las aduanas, coladera para las armas”, 2011.03.17. Proceso, recuperado el 25.07.2020).
Las aduanas claramente son los puntos por donde transitan las personas, las mercancías y los capitales legales. Los que no tienen nada que ocultar a las autoridades legítimas de México, están dispuestas a aportar los impuestos y a respetar la normatividad establecidas. Cerrar las fronteras a estos flujos es impensable, por el daño que causarían a la economía. Además, que los flujos nocivos de armas, droga, contrabando, etcétera, bien podrían continuar por la infinidad de puntos descubiertos en fronteras y litorales. Como seguramente han venido ocurriendo todo el tiempo. La porosidad que preocupa es la de fronteras y litorales. Estimaciones hablan de que en aduanas en 2006 y 2007 se decomisó sólo 2% de las armas ilegales que ingresaron al país (op.cit. Cervantes 2011). ¿Será posible que esas estimaciones estén tan erradas? Aún eliminando completamente lo que pueda atravesar ilegalmente por las aduanas, ¿qué será de todo lo que ingresa y sale del país por brechas y playas desiertas?
Posición económica y estratégica de las fronteras
De acuerdo con cifras del Instituto Nacional de Geografía y Estadística (INEGI) en 2019 las exportaciones sumaron un valor de 461 mil 115.6 millones de dólares, en tanto que las importaciones ascendieron a 455 mil 295.3 millones de dólares. Las mercancías que entran o salen del país representan, cada cual, por su lado, alrededor de 40% del PIB y ese volumen de transacciones tienen como principal filtro a las aduanas terrestres, marítimas o aeroportuarias del país.
En 2019, la recaudación de aduanas alcanzó una cifra de 974 mil 300 millones; lo que representó 30.4% del total de los ingresos recaudatorios, mismo que ascendieron a 3 billones 202. 7 mil millones de pesos, conforme a lo declarado por la titular del Servicio de Administración Tributaria (SAT), Raquel Buenrostro Sánchez.
En la globalización, que depende en medida significativa de la facilidad con la que las personas, las mercancías y los capitales pueden moverse alrededor del planeta, lo que pasa en las fronteras es decisivo. Las ventajas en productividad y movilidad pueden desaparecer ante procesos lentos e ineficientes en las aduanas. Un país como México, integrado a cadenas globales de valor, no puede darse el lujo de perder competitividad en las fronteras. Además, México tiene compromisos internacionales, que deben ser cumplidos. Uno de ellos es el Convenio de Kyoto Revisado, el cual busca facilitar el comercio internacional a través de la armonización y simplificación de los procedimientos y prácticas aduaneras.
El Tratado México, Estados Unidos, Canadá (T-MEC) es otro. Su éxito depende de que las mercancías entren o salgan del país en tiempo y forma. La mayoría de ellas son insumos esenciales para las cadenas de valor. Retrasos en su logística afectarían la producción o la satisfacción de necesidades vitales para los consumidores finales, como son los medicamentos y productos de salud.
La función de las aduanas
Para entender cabalmente la importancia que tienen las aduanas en el tránsito de personas y mercancías en México conviene hacer un breve resumen del andamiaje institucional. La página oficial del Gobierno Mexicano señala que “La Administración General de Aduanas es una entidad del Gobierno Federal dependiente del Servicio de Administración Tributaria (SAT, órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público), cuyas funciones principales son facilitar, vigilar y controlar la entrada y salida del territorio nacional de mercancías y pasajeros, así como los medios en que son transportadas, asegurar el cumplimiento de las disposiciones que en materia de comercio exterior haya expedido la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y otras secretarías del Ejecutivo Federal con competencia para ello. Así mismo, apoya en las funciones de garantizar la seguridad nacional; proteger la economía del país, la salud pública y el medio ambiente; impide el flujo de mercancías peligrosas o ilegales hacia nuestro territorio, además de que fomenta el cumplimiento voluntario de esas disposiciones por parte de los usuarios”. (Gobierno de México, recuperado el 25.07.2020)
Pese a la amplia definición institucional no se pueden esclarecer las encomiendas que tienen las aduanas en tanto no concibamos el conjunto de operaciones y actividades que se suscitan en torno a ellas. Las aduanas son organismos u oficinas del gobierno que tienen diferentes funciones, entre las cuales están:
Controlar el tránsito de personas;
Recaudar impuestos aduaneros;
Aplicar las cuotas compensatorias, que es un monto que se le impone a una mercancía para igualar el precio de un producto extranjero a un producto nacional, ello con el propósito de equilibrar las condiciones de competencia;
Prevenir el delito aduanal;
Evitar el tráfico de estupefacientes;
Registrar los controles sanitarios y fitosanitarios;
Asentar el cumplimiento de las obligaciones no arancelarias;
Verificar los certificados de origen de mercancías con preferencias arancelarias;
Controlar el uso del pago de contribuciones al comercio exterior;
Impedir el tráfico de desperdicios y residuos tóxicos de acuerdo con las legislaciones ecológicas nacionales e internacionales; y
Llevar el registro estadístico de las exportaciones e importaciones del país.
La importancia estratégica de una aduana, entonces, no sólo se da en torno al comercio internacional y a su eficacia fiscal, sino que tienen que ver con la agenda internacional y con la solución de problemas que se deben enfrentar en forma multilateral. Conviene destacar algunos de ellos: el fenómeno migratorio; el medio ambiente y los ecosistemas; el narcotráfico, el tráfico de armas y el terrorismo y otros eventos recientes, como la propagación de pandemias. Todos los países requieren de contar con un sistema de aduanas robusto y en el caso de nuestro país, es necesario consolidarlo.
En México estas responsabilidades se han confiado a 49 aduanas, sin embargo, en 10 de ellas se concentra el 74 por ciento de las operaciones:
Nuevo Laredo (23.2%);
Ciudad Juárez (9.4%);
Tijuana (9.1%);
Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (6.2%);
Ciudad Reynosa (6.1%);
Colombia, Nuevo León (4.5%);
Nogales (4.1%);
Guadalajara (3.9%);
Manzanilla (3.8%); y
Piedras Negras (3.7%)
El reto logístico y operativo de las aduanas es enorme si se toma en cuenta que realizan más de 44 mil operaciones al día y atienden diariamente el arribo de alrededor de 57 mil pasajeros internacionales y de 39 mil vehículos.
Corrupción en las aduanas
Como todos los datos relativos a la corrupción, existe la dificultad de cuantificar los costos económicos que conlleva los actos ilegales en las aduanas. Los datos que se pueden recopilar se encuentran dispersos en diversas notas periodísticas. Los que más llaman la atención a nuestro juicio son:
Se estima que el tráfico de drogas y armas, la subfacturación en operaciones de comercio exterior, la piratería y el contrabando le cuesta al gobierno mexicano 200 mil millones de pesos cada año;
Según encuesta del INEGI (2016) por cada 10 mil tramites de importación y exportación, en 1,057 hay ilegalidad, es decir, en más del 10% de las operaciones hay actos de corrupción;
Las aduanas recaudan apenas la mitad de los impuestos que debería recaudar, la sangría generada anualmente se estima en 65 mil millones de pesos;
La subvaluación de mercancías en aduanas provoca que el SAT deje de captar más de 800 millones de pesos al día; y
Por operaciones de exportación o importación (transacciones de lavado de dinero) se calcula un boquete de 145 mil 687 millones de pesos.
Sin embargo, hay actividades imposibles de cuantificar como los sobornos que origina la introducción de sustancias ilegales y drogas como la efedrina y el fentanilo y otros opioides, así como la comercialización de especies de fauna y flora protegidas de gran demanda internacional.
La presión del crimen organizado que tiene que ver con que sus mercancías crucen fronteras ha sido enorme y sigue creciendo. El caso de los opioides sintéticos es ilustrativo. Incluso ha desplazado a otros productos como la marihuana, la heroína y la cocaína. Es el objeto principal de trasiego y financiamiento de algunas organizaciones criminales. Se sabe que carteles como “Jalisco Nueva Generación” y “Sinaloa” importan precursores químicos para elaborar fentanilo en sus propios laboratorios. Los cargamentos con drogas sintéticas llegan principalmente a los puertos mexicanos del Pacifico: Manzanillo, Colima y Lázaro Cárdenas, Michoacán; sin embargo, también se han detectado cargamentos ilegales en aeropuertos internacionales como Culiacán, Manzanillo y Ciudad de México. Además, se han ubicado laboratorios en poblaciones de Michoacán, Jalisco, Durango y Baja California.
Un acto de corrupción en una aduana se da por el ofrecimiento de un pago de un interesado a un funcionario público; o bien, cuando los funcionarios corruptos extorsionan a empresas o a individuos. Los servidores públicos ahí pueden detener o retrasar los envíos para exigir un pago por su liberación, o bien, pueden amenazar con reclasificar un bien con una mayor tarifa; lo que en los hechos significan que tiene