Coordinador Guillermo Saldaña
Las fronteras siguen siendo parte importante de la soberanía de los países. Delimitan el territorio del que una sociedad se hace cargo para aprovecharlo y cuidarlo. Es el espacio en que nos organizamos para vivir y producir con los recursos disponible en él. El orden que como mexicanos podemos imponer y mantener dentro de nuestras fronteras depende de manera crítica del control que podemos ejercer precisamente ahí, en nuestros límites. Particularmente nos interesan los flujos económicos y sociales: personas, mercancías y capitales o dinero. Hay más flujos como el agua, el clima, las especies vivas e incluso la contaminación, la información o la cultura; pero esos merecerían otros espacios específicos para hacerles justicia.
Los límites de México adquirieron esta semana notoriedad pública, porque el presidente de México, Andrés Manuel López Obrador, anunció que las aduanas y los puertos estarían controladas por el ejército y la marina (véase por ejemplo: YouTube 17.07.2020). Alegadamente, para erradicar la corrupción y frenar la entrada de drogas en el país; lo que significa que habrá presencia de las fuerzas armadas en las 49 aduanas del país: 19 en la frontera norte; 2 en la frontera sur; 11 aduanas interiores y 17 aduanas marítimas.
Las fronteras territoriales de México se extienden por 4,448 km en total y por 11,122 km de litorales (Wikipedia, recuperado el 2020.07.25). En total 15,570 kilómetros, una distancia mayor a la que nos separa de Europa. Este dato es relevante porque determina la magnitud del reto que plantea controlar flujos económicos y sociales en esos límites. Para ilustrar este punto, baste mencionar que solamente Chihuahua tiene una frontera con Estados Unidos de 908 km (INEGI, recuperado el 25.07.2020. pdf, p 47) y existen en ese tramo 4 aduanas y ya en 2011 se hablaba de 300 “brechas” que cruzaban la frontera entre Ojinaga y Ciudad Juárez (Cervantes, Jesús. “Las aduanas, coladera para las armas”, 2011.03.17. Proceso, recuperado el 25.07.2020).
Las aduanas claramente son los puntos por donde transitan las personas, las mercancías y los capitales legales. Los que no tienen nada que ocultar a las autoridades legítimas de México, están dispuestas a aportar los impuestos y a respetar la normatividad establecidas. Cerrar las fronteras a estos flujos es impensable, por el daño que causarían a la economía. Además, que los flujos nocivos de armas, droga, contrabando, etcétera, bien podrían continuar por la infinidad de puntos descubiertos en fronteras y litorales. Como seguramente han venido ocurriendo todo el tiempo. La porosidad que preocupa es la de fronteras y litorales. Estimaciones hablan de que en aduanas en 2006 y 2007 se decomisó sólo 2% de las armas ilegales que ingresaron al país (op.cit. Cervantes 2011). ¿Será posible que esas estimaciones estén tan erradas? Aún eliminando completamente lo que pueda atravesar ilegalmente por las aduanas, ¿qué será de todo lo que ingresa y sale del país por brechas y playas desiertas?
Posición económica y estratégica de las fronteras
De acuerdo con cifras del Instituto Nacional de Geografía y Estadística (INEGI) en 2019 las exportaciones sumaron un valor de 461 mil 115.6 millones de dólares, en tanto que las importaciones ascendieron a 455 mil 295.3 millones de dólares. Las mercancías que entran o salen del país representan, cada cual, por su lado, alrededor de 40% del PIB y ese volumen de transacciones tienen como principal filtro a las aduanas terrestres, marítimas o aeroportuarias del país.
En 2019, la recaudación de aduanas alcanzó una cifra de 974 mil 300 millones; lo que representó 30.4% del total de los ingresos recaudatorios, mismo que ascendieron a 3 billones 202. 7 mil millones de pesos, conforme a lo declarado por la titular del Servicio de Administración Tributaria (SAT), Raquel Buenrostro Sánchez.
En la globalización, que depende en medida significativa de la facilidad con la que las personas, las mercancías y los capitales pueden moverse alrededor del planeta, lo que pasa en las fronteras es decisivo. Las ventajas en productividad y movilidad pueden desaparecer ante procesos lentos e ineficientes en las aduanas. Un país como México, integrado a cadenas globales de valor, no puede darse el lujo de perder competitividad en las fronteras. Además, México tiene compromisos internacionales, que deben ser cumplidos. Uno de ellos es el Convenio de Kyoto Revisado, el cual busca facilitar el comercio internacional a través de la armonización y simplificación de los procedimientos y prácticas aduaneras.
El Tratado México, Estados Unidos, Canadá (T-MEC) es otro. Su éxito depende de que las mercancías entren o salgan del país en tiempo y forma. La mayoría de ellas son insumos esenciales para las cadenas de valor. Retrasos en su logística afectarían la producción o la satisfacción de necesidades vitales para los consumidores finales, como son los medicamentos y productos de salud.
La función de las aduanas
Para entender cabalmente la importancia que tienen las aduanas en el tránsito de personas y mercancías en México conviene hacer un breve resumen del andamiaje institucional. La página oficial del Gobierno Mexicano señala que “La Administración General de Aduanas es una entidad del Gobierno Federal dependiente del Servicio de Administración Tributaria (SAT, órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público), cuyas funciones principales son facilitar, vigilar y controlar la entrada y salida del territorio nacional de mercancías y pasajeros, así como los medios en que son transportadas, asegurar el cumplimiento de las disposiciones que en materia de comercio exterior haya expedido la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y otras secretarías del Ejecutivo Federal con competencia para ello. Así mismo, apoya en las funciones de garantizar la seguridad nacional; proteger la economía del país, la salud pública y el medio ambiente; impide el flujo de mercancías peligrosas o ilegales hacia nuestro territorio, además de que fomenta el cumplimiento voluntario de esas disposiciones por parte de los usuarios”. (Gobierno de México, recuperado el 25.07.2020)
Pese a la amplia definición institucional no se pueden esclarecer las encomiendas que tienen las aduanas en tanto no concibamos el conjunto de operaciones y actividades que se suscitan en torno a ellas. Las aduanas son organismos u oficinas del gobierno que tienen diferentes funciones, entre las cuales están:
Controlar el tránsito de personas;
Recaudar impuestos aduaneros;
Aplicar las cuotas compensatorias, que es un monto que se le impone a una mercancía para igualar el precio de un producto extranjero a un producto nacional, ello con el propósito de equilibrar las condiciones de competencia;
Prevenir el delito aduanal;
Evitar el tráfico de estupefacientes;
Registrar los controles sanitarios y fitosanitarios;
Asentar el cumplimiento de las obligaciones no arancelarias;
Verificar los certificados de origen de mercancías con preferencias arancelarias;
Controlar el uso del pago de contribuciones al comercio exterior;
Impedir el tráfico de desperdicios y residuos tóxicos de acuerdo con las legislaciones ecológicas nacionales e internacionales; y
Llevar el registro estadístico de las exportaciones e importaciones del país.
La importancia estratégica de una aduana, entonces, no sólo se da en torno al comercio internacional y a su eficacia fiscal, sino que tienen que ver con la agenda internacional y con la solución de problemas que se deben enfrentar en forma multilateral. Conviene destacar algunos de ellos: el fenómeno migratorio; el medio ambiente y los ecosistemas; el narcotráfico, el tráfico de armas y el terrorismo y otros eventos recientes, como la propagación de pandemias. Todos los países requieren de contar con un sistema de aduanas robusto y en el caso de nuestro país, es necesario consolidarlo.
En México estas responsabilidades se han confiado a 49 aduanas, sin embargo, en 10 de ellas se concentra el 74 por ciento de las operaciones:
Nuevo Laredo (23.2%);
Ciudad Juárez (9.4%);
Tijuana (9.1%);
Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (6.2%);
Ciudad Reynosa (6.1%);
Colombia, Nuevo León (4.5%);
Nogales (4.1%);
Guadalajara (3.9%);
Manzanilla (3.8%); y
Piedras Negras (3.7%)
El reto logístico y operativo de las aduanas es enorme si se toma en cuenta que realizan más de 44 mil operaciones al día y atienden diariamente el arribo de alrededor de 57 mil pasajeros internacionales y de 39 mil vehículos.
Corrupción en las aduanas
Como todos los datos relativos a la corrupción, existe la dificultad de cuantificar los costos económicos que conlleva los actos ilegales en las aduanas. Los datos que se pueden recopilar se encuentran dispersos en diversas notas periodísticas. Los que más llaman la atención a nuestro juicio son:
Se estima que el tráfico de drogas y armas, la subfacturación en operaciones de comercio exterior, la piratería y el contrabando le cuesta al gobierno mexicano 200 mil millones de pesos cada año;
Según encuesta del INEGI (2016) por cada 10 mil tramites de importación y exportación, en 1,057 hay ilegalidad, es decir, en más del 10% de las operaciones hay actos de corrupción;
Las aduanas recaudan apenas la mitad de los impuestos que debería recaudar, la sangría generada anualmente se estima en 65 mil millones de pesos;
La subvaluación de mercancías en aduanas provoca que el SAT deje de captar más de 800 millones de pesos al día; y
Por operaciones de exportación o importación (transacciones de lavado de dinero) se calcula un boquete de 145 mil 687 millones de pesos.
Sin embargo, hay actividades imposibles de cuantificar como los sobornos que origina la introducción de sustancias ilegales y drogas como la efedrina y el fentanilo y otros opioides, así como la comercialización de especies de fauna y flora protegidas de gran demanda internacional.
La presión del crimen organizado que tiene que ver con que sus mercancías crucen fronteras ha sido enorme y sigue creciendo. El caso de los opioides sintéticos es ilustrativo. Incluso ha desplazado a otros productos como la marihuana, la heroína y la cocaína. Es el objeto principal de trasiego y financiamiento de algunas organizaciones criminales. Se sabe que carteles como “Jalisco Nueva Generación” y “Sinaloa” importan precursores químicos para elaborar fentanilo en sus propios laboratorios. Los cargamentos con drogas sintéticas llegan principalmente a los puertos mexicanos del Pacifico: Manzanillo, Colima y Lázaro Cárdenas, Michoacán; sin embargo, también se han detectado cargamentos ilegales en aeropuertos internacionales como Culiacán, Manzanillo y Ciudad de México. Además, se han ubicado laboratorios en poblaciones de Michoacán, Jalisco, Durango y Baja California.
Un acto de corrupción en una aduana se da por el ofrecimiento de un pago de un interesado a un funcionario público; o bien, cuando los funcionarios corruptos extorsionan a empresas o a individuos. Los servidores públicos ahí pueden detener o retrasar los envíos para exigir un pago por su liberación, o bien, pueden amenazar con reclasificar un bien con una mayor tarifa; lo que en los hechos significan que tienen la capacidad de extorsionar para que se les otorguen pagos ilegales.
La corrupción también puede tener otras formas: contrabando o mediante la subfacturación, cuando se declara un valor la mercancía por debajo de su valor real. Sin embargo, nada más grave que permitir la entrada de mercancías ilegales que van desde productos pirata, autos “chocolate”, hasta embarques de armas y drogas. Se necesitan aduanas más eficientes y bajo control pare reducir y finalmente eliminar los actos ilícitos en esos recintos.
El papel del agente aduanal
En la práctica, el flujo de mercancías a través de las fronteras está sujeta a una normatividad extensa que obedece a diversas razones que van desde las económicas hasta las de salud. En México los agentes aduanales ayudan a los ciudadanos con esta galimatía normativa y tramitológica.
De acuerdo con el artículo 53 de la Ley Aduanera, un agente aduanal es una persona física autorizada por la SHCP, mediante una patente, para promover por cuenta de terceros el despacho de mercancías en los diferentes regímenes aduaneros. Es un experto de la logística aduanal (y a veces de logística), que representa legalmente a exportadores e importadores, a fin de llevar a cabo el despacho de mercancías, De manera que se pueda acreditar el pago de los impuestos y el cumplimiento de las regulaciones, normas y restricciones no arancelarias.
Visto en términos logísticos, el servicio integral del agente aduanal incluye todas las fases del comercio internacional. Se encarga “desde que sale la mercancía en el puerto de origen, cuando sale de la aduana y hasta que llega a su destino final ya sea comercio, fábrica o bodega de almacenaje. Incluso contrata a nombres de sus clientes los servicios de carga y descarga, maniobra, peajes, transporte, seguros, fianzas y demás servicios que deban cubrirse en una operación”. (Catalina Roldán, “El papel del Agente Aduanal en operaciones de Comercio Exterior”, en SoyConta, recuperado el 25.07.2020).
El objetivo loable de un agente aduanal es que a partir de su intermediación se logre prevenir errores, reducir tiempos y, sobre todo, costos en los procesos de exportación e importación. Por sus funciones, podemos inferir que debe poseer gran conocimiento en materia de comercio exterior, en el marco jurídico operante, en los trámites aduanales y en los costos que conlleva el despacho de mercancías.
Dentro de los trámites aduanales tiene gran relevancia el pedimento de mercancías que es un formato creado que aprueba la SHCP, donde se declara:
El tipo y la cantidad de mercancía;
Los datos que faciliten la identificación de la mercancía;
El origen, valor y base gravable de la mercancía;
El cumplimiento de restricciones y regulaciones no arancelarias;
La sección aduanera o aduana de ingreso y la de despacho;
El tipo de operación; y
El régimen aduanero.
Económicamente, la importancia de los agentes aduanales queda de manifiesto con los siguientes datos: 94% de las operaciones y 84% del valor de las mercancías comercializadas internacionalmente se realiza a través de ellos; la suma de las operaciones de exportación e importación representa alrededor de 80% del PIB; cada año realizan más de 300 millones de operaciones, se calculan 31 operaciones comerciales por minuto y ocho millones de pedimentos; recaudan alrededor de 50% del IVA total en México, entre otros datos.
La patente que reciben los agentes aduanales para ejercer sus actividades “no es una concesión federal, más bien es una autorización –con características similares a una cédula profesional– que permite realizar por cuenta propia sus actividades profesionales y contrata personal que él designe (sic) para llevar a cabo la tramitación y gestión de importación y exportación de mercancías”. (Ethel García, “¿Quien es y qué hace un agente aduanal?”, SoyConta, recuperado el 25.07.2020).
Debe señalarse que, para obtener una patente, los interesados deben cumplir con los requisitos señalados en el artículo 159 de la Ley Aduanera, para ello, es necesario que esperen a que se publique una convocatoria en el Diario Oficial de la Federación, y una vez que se cumple con dichos requisitos, la autoridad mencionada se la otorga mediante la emisión del acuerdo con el cual se autoriza su expedición, ante la aduana de adscripción que se hubiera solicitado.
No obstante la normatividad, sin duda, para garantizar la transparencia de los agentes aduanales es indispensable generar una evaluación y supervisión más estrictas en su actuación. Destacadamente, hay que evitar que las patentes se otorguen a partir de la recomendación de funcionarios aduanales o políticos que busquen obtener un beneficio personal o articular la función del agente aduanal a negocios ilegales.
Decisión controvertida
El ejército mexicano ahora tiene una tarea nueva en las aduanas de México. Quien niegue la corrupción que priva en las fronteras del país no puede más que ser parte y beneficiario de esa corrupción. No obstante, también hay que reconocer que más allá de la corrección del propósito de la medida, hay cuestiones de forma y fondo que es necesario apuntar. Aquí sólo las que podrían ser particularmente notables:
La constitucionalidad de la decisión;
La capacidad del ejército para cumplir con la orden nueva;
La investigación penal de los hechos delictivos que puedan existir;
La estrategia para controlar fronteras y litorales;
¿Cómo se garantizarán los derechos y libertades de ciudadanos y empresas que han actuado, actúan y desean seguir actuando dentro de la legalidad?
¿Cómo cumpliremos con los acuerdos internacionales para el tránsito de personas y mercancías?; y
¿Cuál será la estrategia para contribuir a la competitividad de la economía nacional desde el despacho aduanero?
La ciudadanía mexicana decidió contundentemente en 2018 que habría que actuar con toda energía en contra de la corrupción. Lo que pasa en las aduanas no puede ser una excepción. De entonces para acá, la sociedad ha sido golpeada con la pandemia y la contracción económica más profunda de la historia. La prudencia en los actos de gobierno es más necesaria que nunca. La mayoría de los ciudadanos y empresarios no quieren más que vivir y trabajar en paz. Controlar las fronteras y los literales también tiene que servir a ese mismo propósito. Ciertamente puede ser un objetivo estratégico, para proteger la salud, la seguridad, los empleos y las inversiones en México.
Julio 2020
Grupo Ekonosphera:
Juan Alberto Equihua Zamora
Luis Miguel Galindo Paliza
Guadalupe Martínez Coria
José Eduardo Esquivel Ancona
Arturo Urióstegui Palacios
Gildardo Cilia López
Coordinador: Guillermo Saldaña Caballero
