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El mercado oligopólico del gas LP en México. ¿Una empresa del Estado lo podrá corregir?

Actualizado: 12 jul 2021

Gildardo Cilia, Alberto Equihua, Guillermo Saldaña y Eduardo Esquivel.

Oligopolio


El presidente de la República, Andrés Manuel López Obrador, anunció en su conferencia matutina del 7 de julio de 2021 la creación de una distribuidora de gas licuado de petróleo (gas LP) que va a depender de Petróleos Mexicanos (Pemex). El propósito es corregir la distorsión de precios, que afecta a 79% de las familias mexicanas, es decir, a casi 95 millones de mexicanos.


Se trata de crear una nueva empresa pública, que en tres meses estaría ya en operación, para vender cilindros de gas LP de 20 y 30 kilogramos en las colonias populares a precios inferiores a los actuales, particularmente de los que ofrecen las empresas privadas actualmente en ese mercado. En una primera etapa se prevé que opere en la Ciudad de México.


La antítesis de la libre competencia es un mercado en donde prevalece un monopolio o por lo menos un oligopolio. Por definición un oligopolio está formado por un número reducido de empresas, lo que les permite coludirse y acordar precios extraordinariamente altos. Los economistas saben que esto es posible cuando los productos son de “primera necesidad”. Los consumidores tienen pocas opciones o ninguna; de manera que están obligados a comprarlo. Así que por más que suba el precio, la cantidad demandada se reduce poco o nada. El efecto claramente es una exacción que obliga a los demandantes a reducir su consumo de otros bienes y servicios, con tal de no reducir, en este caso, el del gas. La pérdida de bienestar o calidad de vida es clara. En general, este es el mecanismo por el que los monopolios producen resultados de mercado inferiores a los de la libre competencia y la razón por la que deben ser combatidos activamente.


En México, como en los países industrializados, estas prácticas de colusión están tipificadas como conductas ilegales y son perseguidas y sancionadas. En nuestro país es la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) la que tiene a cargo vigilar, promover y garantizar la libre competencia y concurrencia en el mercado. Por eso tiene facultades para sancionar a personas físicas o morales e imponer medidas contra prácticas monopólicas. En esta dirección tiene dos responsabilidades:

  • Evitar y en su caso, sancionar, la existencia de prácticas monopólicas en todos los sectores productivos (exceptuando los que constitucionalmente no se consideran como tales y al sector telecomunicaciones, que cuenta con un organismo especial: el IFT).

  • Establecer los mecanismos y lineamientos para el ejercicio de la libre competencia a lo largo de las cadenas productivas.

¿Es importante garantizar la libre competencia? Sí, porque de no ser así, se afecta al consumo de todas las personas; en menor o mayor proporción nadie deja de ser un consumidor. Las prácticas monopólicas u oligopólicas nos afectan en cuatro sentidos específicos:

  1. Que los precios sean poco competitivos y tendencialmente altos; convirtiéndose en un abuso cuando se trata de bienes o servicios esenciales para el desarrollo de la vida o de los hogares (bienes básicos, transporte, electricidad y combustibles de uso doméstico, es el caso de gas LP, entre otros).

  2. Que la producción sea inferior, limitada o controlada, para maximizar utilidades a partir del precio y no de la cantidad del producto o servicio ofrecida.

  3. Que exista una baja calidad de los bienes o servicios ofrecidos; hasta hacerse riesgoso el consumo.

  4. Que se susciten actos violentos o mafiosos por el control del mercado e impedir el acceso a zonas de influencia de nuevos competidores.

El efecto en última instancia es el que ya se señaló: los monopolios reducen el bienestar de los consumidores. Se puede afirmar, más allá, que las prácticas monopólicas alteran la asignación de los recursos, distorsionan el funcionamiento de los mercados y en general de la economía. En suma, estas prácticas conducen a situaciones económicas y sociales siempre inferiores a las que se consiguen con situaciones más competitivas.


De acuerdo con la Comisión Reguladora de Energía (CRE), seis empresas dominan 60 por ciento del mercado: Global Gas, Gas Nieto, Gas Uribe, Tomza, Vela Gas y Zeta Gas. Estas grandes distribuidoras manejan, mediante esquemas de subcontratación toda la cadena de comercialización, evitan la competencia y controlan territorios extensos. Otras investigaciones indican que los dueños de estas empresas son familias que se interrelacionan entre sí y que por ende, fácilmente llegan a acuerdos de colusión para maximizar ganancias, mediante la imposición de precios y el control de la oferta de este energético esencial.


Este control oligopólico afecta al consumo doméstico, a la industria, al sector de comercio y servicios y a la rama del transporte; pero muy particular y directamente a un sinnúmero de hogares. Es difícil o imposible reducir el consumo del gas, se trata de un gasto que los consumidores simplemente no pueden eludir.

El consumo doméstico presenta la siguiente distribución: 79% de las viviendas consumen gas LP, 11% leña o carbón y 7% gas natural (ENCEVI, 2018); de modo que la tendencia alcista afecta a una alta proporción de hogares; pero el efecto proporcional es más pernicioso mientras menos ingresos se tengan.. Este efecto ha sido cuantificado por COFECE, que estima que las familias pobres destinan más de 3 veces su dinero que las familias ricas por consumo de gas LP y ejemplifica:


Ante un aumento en el precio de 20%, un hogar del primer decil (el más pobre) sacrifica aproximadamente 1.6% de los recursos que destina para adquirir otros bienes para poder comprar la misma cantidad de Gas LP, mientras que un hogar que se encuentra en el décimo decil tendría que sacrificar únicamente 0.5% de sus recursos. La relación entre 1.6% y 0.5% es de 3.2 veces.


Si se compara el salario mínimo mensual actual (4,251 pesos) con el precio prevaleciente en algunos puntos de venta de la Ciudad de México para el cilindro de 20 kilos (540.40 pesos), se tiene un índice de merma de 12.7%. Es decir, se reitera que el incremento del precio del gas LP perjudica notablemente a las familias más pobres.


La reforma energética de 2013.


El incremento de precios dista de ser transitorio, tampoco obedece simplemente al incremento adverso en precios en el mercado internacional. La reforma energética, sentaba las bases para contar con un entorno abierto y competitivo. A partir del primero de enero de 2017, con la estrategia plena de liberalización, se permitió la apertura a la libre importación; es decir, cualquier interesado que cumpla con la normatividad correspondiente establecida por la Secretaría de Energía (SENER) puede obtener un permiso de importación. Así, con la liberalización del mercado del gas LP la fijación de los precios quedó a cargo de la interacción de la oferta y la demanda y se esperaba que se alinearan con los precios existentes a nivel internacional.


Entre las principales instituciones que evidenciaron un comportamiento errático entre los precios internos y los internacionales fue el Banco de México. En el documento “Evolución Reciente del Precio del Gas L.P. y Consideraciones sobre su Mercado”, de mayo de 2017, el Instituto Central advierte, entre otros puntos, lo siguiente:

  1. Que a partir de la liberalización de enero de 2017, los precios del gas L.P. en México han reflejado en medida limitada la evolución de la referencia internacional

  2. Que los precios al consumidor se han incrementado en 17.3% y que las cifras contrastaban con la reducción de 6.7% en el precio de la referencia internacional; “lo que indica que los distribuidores de gas L.P. han trasladado al consumidor incrementos que no se han presentado en el mercado internacional”.

Es decir, la política de liberalización no tuvo los efectos esperados. La evidencia sugiere que el número de oferentes y su relación entre ellos neutraliza el comportamiento competitivo que se establece cuando hay una masa crítica suficiente de oferentes relativamente anónimos e independientes. Se puede observar el hecho de que los precios al consumidor del gas LP guardan una relación directa, en las distintas entidades del país, con el número de empresas distribuidoras del energético. El análisis empirico concluye que las entidades con más altos incrementos en el precio del gas LP son las que tienen un menor número de empresas distribuidoras; de ahí la recomendación del Banco de México: contar con un mayor número de empresas distribuidoras de este energético, en aquellas regiones donde más ha subido el precio en beneficio de la competencia. Algo que la reforma energética no pudo inducir y que posiblemente no se tomó suficientemente en cuenta.


La COFECE, por su parte, en su análisis conducente, señalaba que la industria de Gas LP funciona como una cadena de valor conformada por diversos eslabones y actividades que comienza en “las plantas de producción o puntos de internación del producto al territorio nacional, incluyendo las actividades de comercialización, transporte y almacenamiento, y culminando con las actividades de distribución y expendio al público”. El sistema de precios se debería formar naturalmente por la interrelación de las cadenas de valor, hasta llegar al precio final del público; pero tal como esta estructurado el mercado de gas LP, siempre va a ser cierto que las empresas con alto dominio en el mercado y que participan en las diferentes cadenas de valor “incentivan conductas anticompetitivas para desplazar rivales o bloquear su ingreso al mercado”.


La COFECE concluye que a pesar de que existen factores que pueden afectar el comportamiento de los precios, entre ellos los precios internacionales, el tipo de cambio o los costos de suministro, para tener mejor resultado es indispensable que “en cada eslabón de la cadena de Gas LP haya la mayor concurrencia posible, pues esto impacta la formación del precio final al consumidor”.


En términos llanos, esto implica que la condición de libre mercado y de apertura comercial, no es suficiente para tener un mercado eficiente y competitivo, dado que existe prácticas activas de los oferentes, que eventualmente no se limitan a las económicas, para inhibir o incluso impedir el acceso de otros competidores al mercado. Queda claro que el acceso a los mercados no solo puede controlarse con políticas públicas; los mismos oferentes pueden poner en práctica medidas para evitar el ingreso de competidores. Aun cuando el mercado tenga cierta alineación con los precios internacionales de referencia; lo cierto es que los precios que han pagado los consumidores han tenido una tendencia alcista, casi irreversible en los últimos dos años.

Si se compara el comportamiento del Índice Nacional de Precio del Consumidor con respecto al precio ponderado nacional del gas LP reportado por las distribuidoras, se observan resultados mixtos con fuertes incrementos en 2107, 2020 y 2021. El incremento del gas LP en los dos últimos años se puede asociar al mayor consumo del combustible en los hogares como consecuencia básicamente del confinamiento de la pandemia.

En 2021 si existe relación directa entre el precio interno con el comportamiento del precio de referencia internacional: el Mont Belvieu, cuya cotización al 2 de junio fue de 1.055 dólares por galón (5.33 pesos por litro), el más alto desde 2014 (Expansión). Sin embargo, en 2020, pese a que hubo, primero, un decrecimiento en el precio de referencia internacional, luego, un aumento y finalmente, una estabilización, se registró en México un incremento sostenido del precio del gas LP que pagan los consumidores; por lo que muchos advirtieron que había abusos de las empresas distribuidoras.

Al comparar las variaciones del INPC con la de los precios al público del gas LP se visualiza que los mismos han crecido por encima de la inflación y en efecto, esto significa un incumplimiento de la promesa del presidente de la República de incrementar el precio de los energéticos dentro de los limites que impone la tasa inflacionaria. Los picos en las variaciones del gas LP son significativos y aunque haya después descensos, los efectos nocivos no se pueden resarcir del todo. ¿A quién le puede agradar que suba el precio de un bien esencial como el gas doméstico, más cuando se han disminuido los ingresos o se han perdido los empleos por el confinamiento?

La reforma energética de 2013 consideró de acuerdo con la ortodoxia económica, que para inhibir el surgimiento de prácticas monopólicas es necesario que crezca el número de competidores. La idea de permitir el acceso libre de cualquiera que desee entrar a competir en el mercado del gas LP es correcta. Eso no quiere decir, sin embargo, que tenga efectos mágicos e inmediatos. No debe olvidarse que todo mercado tiene barreras naturales a la entrada, entre estas:

  1. Las inversiones que son necesarias para establecerse como oferente, que en el caso del gas LP no son despreciables (plantas, almacenamiento, equipo de transporte, etcétera.).

  2. La tecnología necesaria, si no es ampliamente accesible.

  3. Las regulaciones normativas y jurídicas excesivas.

  4. Las acciones de los competidores ya establecidos en el mercado para impedir que lleguen otros con propuestas de valor más atractivas.

Liberalizar el mercado de gas LP es una medida atinada, pero aisladamente es inefectiva. Han faltado políticas y programas de acompañamiento para que se concrete el ingreso de nuevos competidores al mercado. Se necesita de nuevos jugadores, diferentes a las familias que hoy lo dominan. Pero nadie se aventurará si tiene razones para temer que sus inversiones estén amenazadas no sólo por factores económicos y regulatorios. Es ahí en donde hace falta una intervención del Estado para dar garantías a esos competidores potencialmente interesados.


El propósito económico y social a perseguir en cualquier mercado es asegurar la satisfacción del consumidor al menor precio posible. En el caso del energético se traduce en que las familias mexicanas tengan el gas LP que necesiten y a precios razonables. En el contexto económico general debemos observar también que ese objetivo se consiga con la aplicación óptima de los recursos de la sociedad.


No obstante, cualquier estrategia de corrección o de ajuste interno debe tomar en cuenta la gran sensibilidad del mercado de los combustibles. Es difícil cuestionar si se deba o no seguir la tendencia de los precios internacionales, lo que es obvio es que se deben considerar los riesgos y costos que provoca la volatilidad; por lo cual el efecto de la liberalización trae consigo el sobresalto de las cotizaciones internacionales. Justo por eso es difícil cumplir con la promesa de tener un comportamiento acorde con la inflación interna:


La pertinencia de una empresa pública


En la conferencia de prensa del 7 de julio del 2021, el presidente de la Republica señaló que la COFECE ha sido un “cero a la izquierda” para solucionar los problemas que distorsionan los precios en el mercado del gas LP. En respuesta, en un comunicado posterior, el organismo señaló que ha propuesto medidas y que las mismas no han sido instrumentadas por el gobierno actual ni por el anterior. Entre estas medidas se encuentran:

  • Fomentar la venta de cilindros de gas LP en tiendas de autoservicio. Es decir, facilitar permisos a tiendas minoristas como supermercados y gasolinerías para la venta de tanques.

  • Vender gas LP a población vulnerable en los almacenes de Diconsa, con licitaciones públicas que elijan al suministrador del gas LP.

  • Eliminar obstáculos normativos en el ámbito local para la instalación de plantas de distribución, donde se entrega el gas LP a los clientes en recipientes transportables o portátiles y para la venta en tiendas de autoservicio, tales como requisitos excesivos o poca claridad en los criterios para el otorgamiento de estos permisos.

  • Desarrollar un programa de incentivos presupuestales con el fin de facilitar la sustituibilidad de gas LP por gas natural”.

Honestamente la venta de tanques de gas LP en tiendas o en expendios no nos parece la mejor solución. Comercializar tanques de gas de 20 o 30 kilos puede conllevar a gastos adicionales de transacción y más importante aún, existirían riegos latentes de accidentes en los expendios, medios de transporte, vías públicas y hacia los que cargan y trasladan el material combustible, más si lo hacen directamente los miembros de los hogares.


La COFECE también señaló que existen dos procedimientos en el mercado de gas a nivel nacional:


El primero es una investigación que permite determinar con sustento objetivo y legal, “si en la venta al público de gas LP existen o no condiciones de competencia efectiva”.

El segundo es una investigación para determinar acuerdos colusorios entre empresas distribuidoras de gas LP que, en lugar de competir, “podrían estar manipulando los precios y/o repartiéndose el mercado". Este proceso de investigación habría iniciado en marzo del 2020 cuando la Comisión emplazó a varias empresas por su probable responsabilidad en este tipo de acuerdos.


Desde luego abrir expedientes para documentar lo que ya se sabe es importante, pero desde 2017 COFECE ya había detectado el carácter oligopólico del mercado. La magnitud de la sanción podría ser de acuerdo con la Ley Federal de Competencia Económica (LFCE), de hasta 10 por ciento de los ingresos de las empresas infractoras, además de que puede llevar a procedimientos penales. Por la dilación, que puede seguir ampliándose considerablemente (sólo baste pensar que para hacer efectiva una sanción faltaría un largo trecho legal) se hace evidente que hace falta legislar para mejorar los instrumentos antimonopólicos en México. La COFECE misma lo reconoce. En su comunicado señala que los precios del gas no dependen de una sola comisión reguladora, sino que son resultado de “una serie de acciones integrales que en conjunto se orienten a la generación de condiciones de mercado que presionen los precios a la baja”.


Las políticas antimonopólicas en el mundo típicamente se basan en el principio de establecer en los mercados condiciones competitivas. Eso supone incrementar el número de competidores e impedir que se coludan para acordar precios, repartirse el territorio o implantar otras prácticas monopólicas. Liberalizar el acceso al mercado de gas LP en México es sólo una medida en ese sentido. Hacen falta políticas y programas complementarios para impulsar la participación de más competidores que inviertan en la cadena de valor. Tales medidas públicas deben procurar certidumbre en todos los sentidos para esas inversiones. En las condiciones actuales incluso habría que considerar instrumentos que puedan hacer atractiva la rama del gas LP a empresas de una escala mediana o incluso pequeña.


Entre las medidas antimonopólicas habría también la posibilidad de obligar a los monopolistas a dividirse (lo que hizo Estados Unidos con Rockefeller, que dio como resultado las famosas 7 hermanas) o a vender secciones de la empresa a nuevos competidores.


La medida adoptada por el gobierno actual, de crear Gas Bienestar, requiere analizarse con detenimiento. Deberá evitarse que se constituya en un monopolio nuevo del Estado. En teoría la empresa deberá constituirse sólo como un competidor efectivo que pueda llevar al establecimiento de precios razonables. Sin embargo, no se pueden dejar de considerar escenarios iniciales adversos, sobre todo por las reacciones de las empresas oligopólicas que puedan dinamitar al mercado.


Sólo para establecer un rango de posibilidades en el mercado. Gas Bienestar podría sacar del mercado a los competidores actuales, si impone precios de dumping que les resulten ruinosos. O podría tender a sumarse a las prácticas monopólicas y a la colusión, si el análisis costo-beneficio le pudiera ser favorable. En la estrategia debe quedar claro que sólo podrá establecer precios razonables que le permitan cubrir su margen de operación y en su caso, una utilidad porcentual mínima sobre sus costos de operación.


El tema es complejo porque a través de PEMEX, el gobierno controla el 50% del abasto del gas LP y con ello solo podría cubrir con precios preferentes a la mitad del mercado. La corrección sólo se daría si las empresas que controlaran la otra mitad del mercado estuvieran dispuestas a disminuir precios y por supuesto, su tasa de rentabilidad. La solución correctiva a través de una empresa pública no es tan automática ni tan rápida como uno quisiera; porque es indispensable garantizar el abasto del consumo total y acordar con las empresas, a efecto de evitar situaciones riesgosas, como serían las actitudes deliberadas de escasez del producto o retiros masivos del servicio de distribución y comercialización o sabotajes.


No cabe duda de que los mexicanos merecemos tener un abasto suficiente de gas LP a los precios más bajos posibles. Algo que deseamos para todos los productos que consumimos en nuestra sociedad y el gas LP destaca porque es esencial para nuestra vida cotidiana. La inoperancia de la reforma energética se ha debido al factor predominio que unas pocas familias mantienen en el mercado.


Es entendible la búsqueda de soluciones rápidas, más en un gobierno con una orientación declaradamente social; empero, tiene mayor importancia consolidar la competencia y la libre concurrencia de participantes para garantizar el abasto suficiente y al menor precio posible. Crear una empresa estatal podría alentar la competencia; pero podría traer también efectos indeseables que distorsionarían más al mercado. Deseamos ser optimistas, pero al reconocer riesgos, mantenemos dudas razonables.


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