Gildardo Cilia, Alberto Equihua, Guillermo Saldaña y Eduardo Esquivel
Protesta en EspañaBien Necesario
¿Quién asigna mejor los recursos escasos? ¿Los gobiernos o los particulares? Este dilema sempiterno continuará porque forma parte del desarrollo del capitalismo. O más bien, de los dos distintos bandos que opinan sobre las bases en que deben fundarse los asuntos económicos. En términos maniqueos: economía centralmente dirigida o economía de mercado libre.
El dilema es actual por el propósito de la iniciativa constitucional de establecer que, a través de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), el Estado genere al menos 54% de la electricidad requerida en el país, mientras que el sector privado podrá generar el otro 46%. El presidente Andrés Manuel López Obrador ha aclarado que 46% no es nada despreciable, porque igualaría en tamaño a la generación de electricidad de países como Argentina. Lo que no queda claro es cuál es el diseño del “negocio” para hacer factible la inversión de los particulares. Esto requiere de una revisión detallada.
Más allá de la preferencia por el predominio económico público o privado, lo que se ha olvidado en el debate parlamentario es que todos los partidos políticos han querido reconocer a la energía eléctrica como un candidato a derecho humano, porque es indispensable para todos. El grupo parlamentario del Partido Acción Nacional (PAN), en febrero de 2019, en la voz de la senadora Mayuli Latifa Martínez Simón, propuso reformar los artículos 4, 25 y 70 de la Constitución Política, para que el Estado garantice el derecho de la energía eléctrica en forma suficiente, continua, segura, aceptable y asequible; no sin antes señalar que “durante los últimos años, los mexicanos han padecido altos costos de un servicio eléctrico deficiente y que en México se considera a la electricidad como una mercancía…, contrario a los principios que motivaron su nacionalización… [porque] se busca obtener el mayor lucro por esta prestación”. Habría consonancia, por estos dichos, con el principal objetivo de la reforma constitucional que hoy presenta el Titular del Ejecutivo Federal: “Garantizar precios justos para todos los mexicanos”. Existiendo tal concordancia, la pregunta a hacer: ¿qué fue lo que cambió en la percepción del PAN de un año para el otro? ¿El cambio de opinión será simple oposición política, en un México polarizado?
¿Conviene examinar por qué la electricidad debería ser un derecho humano? Las legislaciones enfatizan que los derechos humanos son universales, interdependientes e indivisibles. Es decir, el servicio de la electricidad debe garantizarse para todas las personas, independientemente del estatus social y las características propias en dónde residan los individuos; tiene que posibilitar mejores condiciones de existencia y el desarrollo de las personas y las comunidades; además de favorecer el consumo, en general, y permitir el funcionamiento de los servicios relacionados con la salud, la educación y la vivienda.
Es fácil entender lo que significa la electricidad en nuestra vida cotidiana cuando pensamos a lo que llevaría la interrupción del flujo eléctrico, más si esta interrupción se prolongará indefinidamente: los aparatos electrodomésticos dejarían de funcionar; los alimentos y otros productos orgánicos que mantenemos en refrigeración se descompondrían; la obscuridad en las noches nos inhabilitaría y los productos combustibles sustitutos nos harían inhalar aire contaminado (esto sucede cotidianamente en los lugares en donde se carece de electricidad); se detendría la producción de bienes manufacturados y de diversas ramas económicas como las telecomunicaciones; la provisión de agua potable dejaría de llegar a los hogares y a los centros de trabajo, al paralizarse el bombeo; los sistemas de transportes y los móviles eléctricos quedarían fuera de circulación; se dejaría de tener acceso a las tecnologías de la información y la comunicación (TIC’s), que ahora juegan una papel relevante en la educación de niños, jóvenes y adultos; las calles se volverían más inseguras por falta de luz; se generaría caos vial por la inactividad de los semáforos; diversos servicios del sector salud dejarían de funcionar por falta de suministro eléctrico; la calidad de los medicamentos se vería comprometida por falta de refrigeración, entre otras tantas cosas. La lista de calamidades podría ser interminable.
Luego, entonces, desde el punto de vista económico la electricidad - como el agua - se concibe como un bien esencial; sin ella la vida sería mucho más difícil y no se podrían llevar a cabo un sinnúmero de actividades. En muchas localidades, ciudades, regiones y países con climas extremos (calores o fríos), la vida sin calefacción o aire acondicionado se haría insoportable, incluso muchas personas morirían. De ahí se derivan dos condiciones propias de este tipo de bienes: 1) su consumo no suele decaer ni en tiempo de crisis y 2) cuanto más necesario sea el bien, menor elasticidad precio tendrá; es decir, los consumidores tratarán de comprar el bien aproximadamente en las mismas cantidades, sin importar cuanto suban (o bajen) los precios.
La utilidad que podría generar la electricidad podría ser ilimitada para el oferente, ya que su consumo no encuentra como restricción al precio; lo que conlleva a dos fenómenos: 1) a que la gente deje de comprar otros bienes, incluso básicos, para pagar las facturas de luz, afectando a otras ramas y sectores de la economía y 2) a la indignación social, cuando a pesar de las restricciones, se tenga que ahorrar en extremo para poder pagar las tarifas de “luz”. No hay mejor ejemplo que España, en donde los pequeños consumidores (11 millones de hogares) tienen que desvelarse o no dormir para tener acceso a la tarifa más baja, que va de las 00:00 a las 8:00 horas.
Los bienes necesarios, como la electricidad, no pueden dejar de ser asequibles, porque se atentaría contra la supervivencia y el desarrollo humano. Los Estados, por su parte, al reconocer en la electricidad el estatus de derecho humano, deberían garantizar un precio adecuado y la existencia de una infraestructura pertinente para dotarla en grado suficiente y con calidad, sin apagones o cortes. No hay contradicción, en los bienes básicos la lógica del mercado debe supeditarse a la producción suficiente y a la condición de asequibilidad; de no suceder esto, el Estado estaría obligado a intervenir.
Empresas públicas eléctricas
Los que están en desacuerdo con la reforma eléctrica han centrado sus críticas en tres elementos:
Qué se dejará de invertir un cuantioso monto de recursos. La International Chamber of Commerce México (ICC México) afirma que por la Reforma habrá un impacto negativo en la inversión de al menos 44 mil millones de dólares, cifra mayor que las remesas internacionales obtenidas en 2020 (40 mil 607 millones de dólares).
Qué las compensaciones o indemnizaciones por las afectaciones a los inversionistas van a ser cuantiosas. La ICC México señala que las compensaciones podrían ser de entre 10 y 20 veces más sobre la inversión realizada por los empresarios nacionales y extranjeros; Citibanamex estima 85 mil millones de dólares por daños potenciales y compensaciones (9% del PIB); en tanto que la Confederación de Cámaras Industriales de los Estados Unidos Mexicanos (CONCAMIN) calcula que las indemnizaciones podrían ascender a 60 mil millones de dólares (6% del PIB). Lo estimado por ICC México podría significar un despropósito, si se parte de la base de los 44 mil millones de dólares estimados de inversión.
Qué constituye un retroceso, al incentivar la producción de energía con combustible fósil de las plantas de CFE. Esto obedece a que conforme a la Reforma el orden de despacho se modifica; quedando primero la energía generada por la CFE y en el antepenúltimo sitio las energías renovables (eólica y solar), sólo antes de la generación con gas de los privados y la producida con carbón.
La CFE aduce que con independencia de que puede presentarse litigios, las compensaciones o indemnizaciones no procederían, en virtud de que la Reforma no constituye una expropiación, además de que, al tratarse de modificaciones constitucionales, no es aplicable el principio de retroactividad; sin dejar de señalar que a los particulares se le deja una cobertura de mercado de 46%, que es tan grande como el mercado argentino, para que continúen con sus negocios en México. Sin embargo, lo que habría que tomar en cuenta es qué tanto se están afectando las reglas de inversión y los modelos de negocio vigentes, que serían el motivo de controversia. Visto el posible daño que indican las diferentes entidades y expertos, lo deseable es que el riesgo de compensaciones o indemnizaciones esté efectivamente bien calculado por parte del gobierno federal.
Sobre el orden de despacho, hay que señalar que la gran apuesta de la Reforma es la hidroelectricidad, que es una energía limpia, confiable, continua y la más barata del mercado; además de no generar residuos tóxicos como los panales fotovoltaicos. En los campos eólicos se han presentado conflictos entre las empresas y las comunidades, principalmente indígenas, que han denunciado apropiación indebida de tierras, así como contaminación porque se han encontrado en los suelos desechos de aceite originados por el escurrimiento de las turbinas. En el despacho actual, la energía hidroeléctrica ocupa el sexto lugar, sólo antes de la térmica y el carbón; lo que ha propiciado una subutilización de la capacidad instalada y de la generación potencial de energía a bajo costo, que es la que garantiza mejores precios para el usuario o consumidor. Los datos difieren, pero se estima que sólo se está aprovechando un 45% de la capacidad instalada de la energía hidroeléctrica.
No es tan cierto, por otra parte, que los particulares se hayan centrado únicamente en energías renovables. Conforme a una publicación de septiembre de 2021 de la empresa española Iberdrola, sólo 10% de la electricidad que genera en México procede de energías renovables (solar y eólica) y alrededor de 90 % la genera a partir de ciclos combinados de gas. Esto es, conforme a la Reforma planteada en 2013, no ha habido una sustitución de energías contaminantes por energías limpias, al menos con la intensidad y velocidad requeridas; además de que se tiene sin ocupar cabalmente la energía hidroeléctrica.
La otra gran interrogante es si México se sitúa fuera del contexto internacional del mercado, al tratar de fortalecer a la CFE como empresa estratégica del Estado. ¿No podría ser acaso que los que están fuera de contexto son aquellos que creen en la privatización extrema de la industria eléctrica? Veamos el caso de España.
La ministra para la Transición Ecológica del Gobierno de España, Teresa Ribera, así como diversos lideres, sobre todo del Partido “Podemos”, ante la crisis eléctrica que ha hecho triplicar los precios de la luz de 2020 a 2021 - alcanzando las tarifas niveles prohibitivos para los pequeños consumidores - han propuesto la creación de una empresa pública para forzar la baja del precio de la luz y generar un mecanismo de competencia con los grandes oligopolios del sector: Iberdrola, Endesa y Naturgy, que controlan más de 80% de la energía eléctrica que se produce y se comercializa en España y 96% de la que procede de las hidroeléctricas. Debe señalarse que, a raíz de la privatización emprendida a partir de 1997, la participación pública en el sector se limita a un 20% de las acciones de Red Eléctrica de España (REE), sin que esta se dedique a la generación ni a la comercialización, por lo que no puede influir en los precios.
La empresa pública propuesta en España operaría básicamente con la explotación de las centrales hidroeléctricas cuyas concesiones vayan caducando, ya que, en efecto, se considera que la hidroelectricidad tiene "un rol activo en la generación de energías renovables” y es un "agente esencial" de la transición energética. El retiro de concesiones a los privados de las hidroeléctricas y la apropiación pública, lo que busca es “corregir” el mercado que natural e históricamente propicia monopolios por las escalas que se requieren para operar rentablemente y las barreras naturales que impiden la entrada de nuevos competidores: inversiones altísimas, entre otras. El oligopolio que impera en España ha disparado los precios de la hidroelectricidad en el sistema de subastas, al aprovecharse del incremento significativo de la demanda y de la escasez en la generación de energías limpias por los problemas meteorológicos observados en verano, particularmente por la ausencia de vientos. Es decir, las empresas coludidas han vendido electricidad barata a precios elevadísimos y logran así ampliar considerablemente sus márgenes de ganancia y como sucede en nuestro país, la amenaza es que si se interviene en el mercado se van a retirar inversiones; tal como lo ha hecho Iberdrola en los últimos días en España.
España, como México, estaría fuera del contexto internacional por tratar de crear una empresa pública para corregir la falta de competencia en su mercado. La presencia del Estado no es una rareza a nivel mundial, si se toman en cuenta los siguientes datos:
Las empresas con participación pública participan con más de 60% de la capacidad eléctrica instalada a nivel mundial; sin que se deje de ampliar su potencial previsto o en construcción.
En un importante número de países desarrollados, incluyendo Francia, Estados Unidos, Holanda, Suecia, Australia, Italia, Suiza, Japón, Corea del Sur y Canadá entre otros, existen empresas públicas de generación de energía eléctrica.
Treinta y dos de las 50 mayores empresas del sector eléctrico a nivel mundial tienen participación pública. Muchas de las empresas públicas que generan energía eléctrica son emblemáticas en sus países de origen y en el mundo: en Canadá, Hydro-Quebec (100% propiedad de ese Estado); en Estados Unidos, Tennessee Valley Authority o TVA (que opera en los estados de Alabama, Georgia, Kentucky, Misisipi, Carolina del Norte y Tennessee); en Suecia, Vattenfall (100% pública); en Francia, EDF y Engie; en Japón, Tepco (rescatada por el Estado nipón tras el desastre nuclear de Fukushima); en Italia, Enel y en Corea del Sur, Kepko, entre otras.
Remunicipalización
No existe fenómeno más interesante que la remunicipalización, en donde las comunidades recuperan servicios básicos que antes operaban empresas privadas o grandes consorcios públicos. Se trata así de empresas en el ámbito público pero a nivel local. Los propósitos de estos procesos de remunicipalización consisten en reconquistar el control de la economía y los recursos locales; ofrecer a los ciudadanos servicios asequibles; establecer estrategias ambiciosas a favor del medio ambiente o de la transición energética.
Se puede a través de la remunicipalización de los servicios ofrecer servicios públicos democráticos y asequibles porque las bases de la planeación se sustentan en lo que requieren los ciudadanos con un mayor grado de certidumbre y confianza; es decir, se responde a las necesidades básicas de las personas y en forma consciente las comunidades adoptan criterios ambientales para hacer frente a riesgos globales, como el cambio climático, la contaminación de los suelos y el aire, los riesgos de accidentes nucleares, entre otros.
Existen más de 1400 casos exitosos de remunicipalización en más de 2,400 ciudades de 58 países del mundo. En materia de energía eléctrica destacan los casos de las ciudades de Hamburgo y Berlín; en donde se han retirado las concesiones a grandes empresas y se han creado empresas públicas para operar redes locales. Esta modalidad puede avanzar exitosamente si se toman en cuenta cuando menos cinco aspectos relevantes:
Se recuperan los valores del servicio público; es decir, se atiende primero a los requerimientos de la población en lugar de centrarse en los elementos lucrativos del negocio, que pueden - como en el caso - de España dañar lesivamente a la sociedad.
Al existir un anclaje local, se consolidan los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas con respecto a las autoridades municipales o con quienes administran la empresa local.
Se eliminan las transferencias a las matrices o a los accionistas privados por primas y dividendos; quedándose los ingresos y las utilidades en el ámbito de la empresa pública local para mejorar y ampliar el servicio hacia todos los ciudadanos, en especial, los más pobres.
Existe una identidad de la comunidad con la empresa, haciéndola sentir como suya; lo que posibilita empatía en cuanto su operación y metas de crecimiento.
Las autoridades municipales renuevan permanentemente su compromiso con la sociedad y en ese interés se tratará de contar con un servicio público eficiente y de promover una democracia participativa directa.
La remunicipalización, estiman los observadores, se va a convertir en una herramienta fundamental para redefinir el sentido de la propiedad pública en el siglo XXI. México – como la mayoría de los países emergentes – llegará tarde a las nuevas tendencias que se están desarrollando en el mundo para prestar servicios básicos, particularmente de electricidad; pero quien se aferra en creer que la privatización es la modalidad vigente pudiera tener más retrasadas las manecillas de su reloj. Alguien podría señalar que Brasil ahorita mismo esta privatizando Electrobras, pero la decisión obedece más a su crisis fiscal y los riesgos son inminentes: hasta ahora es difícil sostener fundadamente que las privatizaciones sean la mejor solución para tener energías renovables y asequibles.