Coordinador: Guillermo Saldaña Caballero
El presupuesto para el ejercicio 2021 sigue la tradición austera de que no se debe gastar más de lo que se tiene, por eso la meta para el ejercicio fiscal es contar con un balance primario (ingreso menos gasto sin incluir el costo financiero de la deuda) igual a “0”, bajo la convicción sustantiva de administrar los recursos escasos, o de tratar de hacer lo más con lo menos.
El mantener un presupuesto austero no es del agrado de algunas agencias calificadoras. La analista Arianne Ortiz Bolline, de Moody’s, advirtió que la recuperación económica de México será más larga que la de otras naciones del Grupo de los 20 (G20), incluso que la de Argentina, cuya deuda se encuentra todavía en condiciones potenciales de suspensión de pagos. Lo que está a la vista en estos meses es que la estrategia expansiva del gasto público no ha dado resultados positivos en materia de crecimiento económico. El más claro ejemplo es Perú que destinó 12% de su PIB para la emergencia económica causada por el Covid-19 y ha contratado una línea de crédito con el Fondo Monetario Internacional (FMI) por 11 mil millones de dólares y aun así, la caída prevista para ese país es fuerte: de 13% según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Plantearse un presupuesto agresivo implica además, aumentar impuestos, elevar los precios y tarifas de los bienes o servicios públicos o recurrir a la contratación de deuda en forma extraordinaria.
El contexto en el que vive el mundo y el país no puede obviarse. El paquete económico sería francamente omiso si no contemplara la crisis sanitaria y económica en la que ha estado inmerso el mundo y el país en 2020. La voz de alerta la han dado los organismos económicos y financieros internacionales: “la crisis del Covid-19 está lejos de terminar”; el futuro es entonces incierto. A partir de esta consideración no debe soslayarse que una parte significativa del esfuerzo económico tiene que dirigirse al sector salud; sin descuidar la prioridad de seguir siendo cautos en la distribución de los recursos escasos. Esto significa que existe la imposibilidad real de brindar apoyo indiscriminadamente a todos los sectores económicos y sociales del país; de hacerlo, se correría el riesgo de generar una insolvencia fiscal, que profundizaría y alargaría por muchos años más la crisis económica. (Cruz Vargas, 2020)
Corresponde a los gobiernos dedicar una buena parte de sus esfuerzos a poner fin a la crisis sanitaria, y a establecer además mecanismos de cooperación internacional. El objetivo es ineludible porque lo más importante ahora es salvaguardar la vida de millones de personas.
México tiene firmado un acuerdo con AstraZeneca, juntamente con el Gobierno argentino y la Fundación Carlos Slim para producir entre 150 y 250 millones de vacunas, que conforme a lo programado inicialmente iban a estar disponibles en el primer semestre de 2021.
Es llanamente perverso alegrarse de que se retrasen los ensayos clínicos del laboratorio AstraZeneca. La generación de una vacuna es la solución más contundente para superar la crisis pandémica y volver plenamente a una nueva normalidad. Lo que está en juego es la vida propia, la de nuestros seres queridos (sobre todo los de más edad; padres y abuelos), amigos y la de la sociedad en su conjunto. Sobre esa obviedad, desear el fracaso se convierte en estulticia. Nadie que desee el sacrificio y el sufrimiento humano puede conducirse por la razón.
El presupuesto del gasto programable para el ramo administrativo de la salud asciende a 145 mil 415 millones de pesos, lo que significa 9.1% más con respecto a 2020. A este monto, se le deben sumar 1.3 billones más destinados a entidades con control presupuestario directo (IMSS e ISSSTE). El propósito es fortalecer el sistema de salud, preparar al doble de especialistas, ampliar los espacios para médicos residentes y becas en el extranjero. En tanto que con los mayores montos asignados al IMSS y al ISSSTE se pretende fortalecer la seguridad social, los servicios de protección y prevención para los trabajadores activos y pensionados y sus familias, así como elevar la calidad de los servicios de salud en ambas instituciones. Sin especificar el monto que se tiene reservado, en el presupuesto de egresos también se tiene contemplada la adquisición de vacunas, para su aplicación gratuita y universal.
Poco que discutir. sobre el gasto al sector salud. En su caso, lo que quedaría por debatir es si estos recursos son suficientes. Nuestro sistema de salud presenta notables deficiencias y se tuvo que rehabilitar con medidas emergentes en 2020 para evitar mayores estragos en la sociedad. Si se considera el PIB del ramo del sector administrativo más lo destinado a las entidades (IMSS e ISSSTE), la suma de recursos (1.4 billones de pesos) rebasa 5% al PIB, incluso si se considera el PIB a precios corrientes de 2019 (24.5 billones), tal como lo recomiendan algunos organismos como la Organización Mundial de la Salud (OMS) o la CEPAL.
Si se suman las líneas de acción “salud para todos” (245 mil millones) y “seguridad social y salud a derechohabientes” (1.413 billones) el índice con respecto al PIB de referencia ascendería a 6.8%; es decir, se confirma que se estaría dentro de los estándares recomendados internacionalmente.
Los ingresos limitados
La adecuada programación de las finanzas públicas debe tener como base inicial los ingresos propios o los recursos prestados. Las fuentes de financiamiento del gasto público básicamente son tres: la recaudación impositiva; el cobro por las prestaciones de los bienes y servicios con los que provee a los ciudadanos; y el endeudamiento interno o externo.
Es bueno dejar de lado el debate si deba existir unilateralidad para imponer contribuciones o determinar precios y tarifas hacía los ciudadanos; o sobre la facultad que tiene el Estado para adquirir deudas. Vivimos en un país con imperio de la ley, por lo que hay que decir que la recaudación de impuestos y la venta de bienes y servicios públicos se encuentran debidamente fundamentados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en diversos ordenamientos jurídicos que indican la fuente, la base, las cuotas y tarifas, entre otros elementos para el pago de bienes y servicios público. Esto es, se cuenta con un marco legal que norma la obligación de los mexicanos a contribuir para proveer de recursos al gobierno, de modo que cumpla con las funciones que le son inherentes. Los ingresos ajenos o prestados que se obtienen por medio de la contratación de deuda, también se encuentran reglamentados por nuestra Constitución, así como por la Ley Federal de Deuda Pública y por la Ley de ingresos de la Federación de cada ejercicio fiscal.
Puede haber resistencia al pago de impuestos o por el incremento de precios o tarifas o existir presión, en cambio, para que se contrate más deuda. Pero al definir sus requerimientos, el gobierno lo hace con fundamento en lo que establecen nuestras leyes.
Los ingresos estimados para 2021 conforme a la Iniciativa de la Ley de Ingresos suman 6.3 billones de pesos y esta cantidad es similar a la del gasto neto. Los ingresos presentan la siguiente distribución:
La recaudación fiscal se estima para 2021 en 3.5 billones de pesos (56% de los ingresos totales). Sobre este concepto el Gobierno federal ha enfatizado que no aumentará ni creará nuevos impuestos. Sin entrar en lugares comunes, es obvio que a nadie le gusta pagar impuestos, por eso las medidas impositivas son impopulares. La sensibilidad política obliga a ser cuidadosos, los impuestos merman el poder de compra de todos los sectores sociales y su impacto suele transferirse hacia el precio final de los productos. En gobiernos anteriores se ha subido el Impuesto del Valor Agregado (IVA) o se ha tratado imponer el IVA a alimentos y medicinas, lo que generó malestar social.
En forma previa a cualquier reclamo de las organizaciones sociales o empresariales, el Gobierno puso en claro que para 2021 se iba a proseguir con la estrategia de mantener en el mismo nivel las tasas de los tres tipos de impuestos. Esto es, el Impuesto sobre la renta (ISR), el IVA y el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS). La mejor fórmula para ampliar los impuestos siempre va a estar dada por un mejor contexto económico, en el que se conjugue crecimiento con una mejor distribución del ingreso. Es decir, un país fiscalmente exitoso es aquel que cuenta con una base de contribuyentes amplia y ello significa siempre tener una masa salarial adecuada en proporción al PIB y mejores salarios, de manera que los causantes tengan la capacidad de tributar sin poner en entredicho su propia subsistencia.
La recaudación fiscal de México representa respecto al PIB alrededor de 16%. Por su parte la masa salarial sólo contribuye con 26.2% de la generación de riqueza del país; es decir, visto de otra forma y de manera ajustada: uno de cada cuatro pesos proviene de las remuneraciones del trabajo, mientras que tres pesos son ganancias del capital. La recaudación de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), en promedio, es de 32%, pero la base fiscal es más sólida, por ejemplo, en Suecia dos tercios de la generación de riqueza en su economía se deriva de los ingresos de la fuerza de trabajo.
En medio de la pandemia, resultaría imprudente aumentar o crear nuevos impuestos porque las ganancias de casi de todas las empresas se encuentran estancadas o francamente son inexistentes en un número nada despreciable de casos. La estrategia del Gobierno Federal, así, se ha centrado en atacar a la evasión o elusión fiscal, en eliminar la condonación de adeudos y en castigar a la falsa facturación; también en mejorar la gestión electrónica en el pago de impuestos. Es decir, no se contraviene en ese sentido lo expresado por organismos empresariales (CCE y COPARMEX).
El diferendo se encuentra en la propuesta del sector empresarial de “crear un mecanismo temporal de deducción inmediata de inversiones sin distinción de zonas geográficas y tamaño de empresas” (Ortega, 2020). El Gobierno Federal ha argumentado que no se puede, dentro de la lógica que los recursos son limitados y que con ello se generaría un boquete insostenible en las finanzas públicas.
Esta es una discusión que se mantendrá hasta que el Congreso autorice el presupuesto. La conclusión obvia es que el Ejecutivo no va a ceder y muy difícilmente la Cámara de Diputados va a modificar el sentido de esta estrategia, otorgando estímulos, subvenciones o difiriendo pagos; sobre todo, porque la pretensión empresarial incluye a todas las empresas: micro, pequeñas, medianas y grandes empresas. Hay un fenómeno adicional que debe considerarse: en la medida en que la carga impositiva disminuya para mantener el presupuesto de gasto sólo quedaría ampliar el precio o las tarifas de los bienes o servicios del sector público o recurrir al endeudamiento.
El ingreso por venta y prestación de servicios se estima en 1.08 billones de pesos, esto es, 17% de los ingresos totales. La estrategia determinada por el Gobierno federal es clara, estos ingresos se incrementarán al mismo ritmo de la tasa inflacionaria de la economía. No mover los precios y tarifas en términos reales de los bienes y servicios públicos implica potencialmente un subsidio implícito para las familias y empresas; o bien, absorber los incrementos que se reflejan en los costos generales de la economía, incluso por arriba de la tasa de inflación (salarios, materias primas, maquinaria o equipo). Por otra parte, elevar los precios de los bienes y servicios públicos por arriba del nivel general de precios lleva a generar presiones inflacionarias que suelen salirse de control; tal como se ha observado cuando se han experimentado incrementos significativos en el precio de las gasolinas o en el gas licuado de petróleo (Gas LP).
No deja de resultar confuso que el Ejecutivo señale que no se van a aumentar los precios y tarifas, para después afirmar que sólo se van a aumentar conforme a la evolución de la tasa inflacionaria. Es necesario exponer las razones que pueden llevar a tomar esta medida no sólo para aclarar a la sociedad de que son correctas, sino para hacerle sentir que no se le está engañando. Las explicaciones son necesarias y en este sentido hay un gran vacío.
El financiamiento derivado de la contratación de créditos se calcula en 757 mil millones de pesos y equivale a 12% de los ingresos totales. En el endeudamiento se ha encontrado la fórmula para ampliar el gasto público o contar con un paquete económico menos austero o para hacer llegar estímulos o subvenciones a todas las familias o tipos de empresas en el país. ¿Por qué no recurrir a la línea de crédito de más de 60 mil millones de dólares disponible con el FMI? Esta es “apetitosa y barata”, según lo afirma el maestro emérito Rolando Cordera. ¿O ampliar el endeudamiento interno y asumir compromisos que en apariencia no empañan la soberanía nacional? ¿Por qué no elevar la deuda pública hasta 84% del PIB , que es el promedio de los países miembros de la OCDE?
Lo primero a aclarar es que los recursos ajenos a las fuentes regulares de la Administración Pública Federal son recursos prestados y por lo tanto, se tendrá que pagar un precio o una tasa de interés. De ser préstamos externos, aun cuando se tenga una tasa preferencial baja (1.55%, por ejemplo, del Banco Mundial), se tiene un costo adicional potencial que se puede derivar de la depreciación cambiaria. La variación del tipo de cambios durante los primeros tres meses aumentó en 37.9%: de 18.7018 pesos por dólar al 31 de diciembre de 2019 a 25.7849 al 6 de abril de 2020; es decir, en este mismo porcentaje (37.9%) se hubiera incrementado el pasivo en pesos de la deuda contratada en dólares. Cierto, después de la primera semana de abril, el tipo de cambio ha mostrado descenso gradual, pero el riesgo cambiario siempre va a ser latente, más si se contrata (como debe ser) deuda en un horizonte de largo plazo. El flujo de pagos es incierto en el caso de la deuda externa.
Si se recurre a deuda interna, la tasa de referencia programada de 4% sigue siendo alta y es poco comparable con las tasas “0” o negativas que prevalecen en algunos países como Japón o Alemania. Con la tasa de referencia de 4%, si se quisiera ampliar la deuda del sector público al 84% del PIB (el promedio del OCDE), el pago de intereses aumentaría en 372 mil millones de pesos; en tanto que si se aplicara esta tasa a la deuda neta del Gobierno Federal, el incremento sería de 253 mil millones de pesos más. Debe señalarse que el ejercicio es inexacto por incompleto, porque habría que considerar el efecto de alrededor de 40% de la deuda del sector público que es externa y porque obviamente, una porción de la deuda que se contrataría sería también con prestamistas internacionales.
El otro factor negativo es que el pago de intereses termina siendo una carga onerosa. Si se ve por el lado del ingreso, de cada 10 pesos, 1.15 pesos en 2021 se destinarán para el pago de intereses de la deuda. Si se compara con rubros sociales y económicos de relevancia en el país, el costo financiero para 2021 representa 43.6% del gasto en seguridad social y salud y 86.5% del gasto en educación, cultura y deporte y es mayor en 2.3% a los recursos destinados a la inversión física y presupuestaría y en 43.3% a los egresos destinados a la superación de la pobreza.
Es decir, en el futuro, el pago del servicio de la deuda puede terminar minando la capacidad del Estado para promover tanto el desarrollo social como el desarrollo económico. A no ser que los recursos tomados en préstamo se inviertan de modos productivos, que generen riqueza e ingresos que repaguen el crédito en tiempos más cortos que los de su vida útil, como explicamos en seguida.
En virtud de que la deuda genera un costo financiero, no conviene destinarlo al gasto, sino a inversiones que produzcan rendimientos, a manera de tener un efecto compensatorio. Está a la vista que no ha sucedido así. La pretensión de contratar nuevos créditos para otorgar estímulos o subrogar costos de las empresas conlleva, en consecuencia, a una afectación financiera del Estado.
Podría existir otro mecanismo para ampliar los recursos para cubrir las erogaciones públicas, como el financiamiento directo por parte del Banco de México al Gobierno Federal o directamente la emisión monetaria. Sin embargo, este mecanismo es pernicioso porque es una fuente inflacionaria; además de que es una operación que carece de fundamento legal, tal como lo establece el artículo 11 de la Ley del Banco de México: “El Banco de México sólo podrá dar crédito al Gobierno Federal mediante el ejercicio de la cuente corriente que lleve la Tesorería de la Federación”. El ordenamiento del Banco central surgió como resultado de malas experiencias inflacionarias en el pasado y quien piense en esa posibilidad estaría olvidando ese contexto histórico. Del pasado hay que tomar lo positivo. Lo negativo lleva a repetir el mismo error.
Gasto Público y Crecimiento Económico
En el paquete económico se estima un crecimiento económico para 2021 de 4.6%, hay quien lo estima como demasiado optimista. El pronóstico de contracción para 2020 se prevé en 8%, menos profundo al determinado por Banco de México a principios de septiembre, que entonces lo situó en 9.97%.
Considerando el PIB a precios constantes (base 2013) de 2019, 18.5 billones de pesos, la diminución de 8% significaría una pérdida anual de 1.5 billones. Esto significa que con la tasa de crecimiento de 4.6% se recuperaría 53% de dicha pérdida y de mantenerse este ritmo de crecimiento se alcanzaría el mismo nivel observado en 2019, hasta octubre de 2022; es decir, llevaría un año 10 meses alcanzar el PIB en términos reales observado en 2019.
Conforme a lo planteado por el Secretario de Hacienda los tres motores básicos para impulsar la economía son los siguientes: dirigir el gasto hacia donde se ha tenido un mayor impacto positivo, como los programas sociales; “acelerar los proyectos de infraestructura pública, con prioridad en los que ya están listos para iniciar, hacer contratación de personas y adquirir insumos, así como aprovechar el impulso que hay con el T-MEC y otros acuerdos comerciales” (Rodríguez, 2020).
Dentro de la clasificación funcional del gasto, 3 billones de pesos se destinarán al desarrollo social y 1.2 billones al desarrollo económico. El gasto social, particularmente aquel que se dirige a grupos vulnerables o de extrema pobreza, por sí mismo, no tiene el objetivo de impulsar el crecimiento económico, más bien lo que pretenden es garantizar los mínimos de bienestar. Impulsar el crecimiento desde abajo, con la reactivación de la demanda (tal como lo señala el presidente) parece más un deseo que una realidad. En 2019 los apoyos a los sectores menos favorecidos y la mejora salarial de 16% (el salario mínimo pasó de 88.36 pesos diarios en 2018 a 102.68 en 2019), tuvieron más un efecto de contención en el deterioro de bienestar de las familias, que de impulso económico.
La hipótesis es que los ingresos de un número enorme de mexicanos siguen siendo bajos y que ello puede, sí, alentar el crecimiento de algunos sectores relacionados con los bienes salario, pero no el de la economía en general. Además, no debe olvidarse que la masa salarial representa sólo 25% del ingreso nacional; por lo que sigue siendo relevante reducir la inequidad del ingreso en México. En 2020 el salario mínimo se volvió incrementar, para situarse en 123.22 pesos diarios, lo que significa un crecimiento de 20% con respecto a 2019; sin embargo, sobre su impacto es difícil sacar conclusiones por la crisis económica que ha provocado el problema sanitario.
Conforme al Paquete Económico 2021, el gasto de inversión programado asciende a 829 mil millones de pesos, en tanto que el monto de inversión física se proyecta en 708 mil millones de pesos. Si estos montos se comparan con el PIB a precios corrientes de 2019, se obtendrían porcentajes de 3.4% y 2.9%, respectivamente. Se tendría una mejoría con respecto a los números observados en los cuatro últimos años anteriores, pero la misma no sería significativa.
En términos de inversión se requiere de la participación del sector privado. En los últimos años la formación bruta de capital ha oscilado entre 22 y 25% del PIB. Existe una contribución en 2 o 3 puntos porcentuales de la proveniente del sector público. Por los números se podría pensar que se requeriría de ampliar significativamente la inversión pública para incidir en un mayor crecimiento económico, lo cierto es que no se contaría con los suficientes recursos para ello o visto de otra forma, implicaría elevar en proporciones inconcebibles los impuestos o la contratación de deuda.
Pero, además debe aclararse que la visión del Gobierno Federal, le da continuidad a la estrategia que se ha definido desde la década de los noventas del siglo pasado en al menos tres sentidos:
1. La inversión pública tiene una importancia decisiva para el correcto funcionamiento de una economía de mercado porque genera una derrama grande y amplia de beneficios.
2. La inversión pública debe tender a complementar la formación de capital privado.
3. Las erogaciones en inversión pública tienen que influir en las expectativas de los inversores privados sobre ventas y rendimientos futuros; por lo que debe concentrarse en proyectos estratégicos que incidan en la concurrencia y expansión de la inversión privada y en general en el bienestar de los mexicanos.
Evidentemente, la estrategia de inversión pública no pretende desplazar a la inversión privada. Se puede discutir sobre las obras emblemáticas o los proyectos estratégicos del Gobierno (el Aeropuerto de Santa Lucía, la Refinería de Dos Bocas, el Tren Maya o el Corredor Transístmico). En todo caso y más allá de cada caso específico y de sus peculiaridades, cualquier inversión pública está llamada a detonar más iniciativas privadas que generen empleo, ingresos, riqueza y desarrollo.
La gran apuesta del Gobierno sigue cifrada en el impulso que puede dar la integración comercial planteada con el tratado de libre comercio signado con Estados Unidos y Canadá (T-MEC). Las posibilidades de crecimiento así estarían más dadas por la expansión que se deriva del libre comercio. Una razón estratégica por lo cual es fundamental conservar los equilibrios básicos necesarios para posibilitar las mejores condiciones para el intercambio libre. Este tema conviene analizarlo con mayor detenimiento en una próxima entrega.
La esperanza de consolidar nuestra base económica trasciende a la política fiscal. Los programas sociales, subsidios y transferencias tienen poco impacto en la reactivación económica y la inversión pública sólo amplía su efecto positivo si sirve como un reactor de las inversiones privadas. ¿Qué se requiere entonces? Dos planos son importantes y ya están considerados, ampliar el caudal de las exportaciones mediante el libre comercio y mejorar la tasa salarial, haciéndola más equiparable con las de nuestros socios comerciales. Queda algo difícil de lograr, la unidad y la concordia que se requieren para abandonar el ambiente de incertidumbre que domina al país, pero esto escapa del presupuesto. De no hacerlo nuestras posibilidades de escalar hacia un nivel de desarrollo económico más alto van a ser limitadas.
Post Scritpum
Por definición, la división enconada tiene dos lados opuestos. Bastaría con que uno deponga las hostilidades, para que la tensión se reduzca significativamente. Este es un buen deseo, políticamente ingenuo, si se quiere; pero en el ámbito de la propuesta presupuestal podría ser posible. El paquete no contiene nada que no se haya visto antes ni novedades realmente desviadas de la ortodoxia. Podría ser un punto de partida para empezar a construir un México más próspero, como propósito compartido por todos los sectores económicos y socales del país.
Equipo Ekonosphera:
Gildardo Cilia López.
Juan Alberto Equihua Zamora.
José Eduardo Esquivel Ancona.
María Guadalupe Martínez Coria.
Arturo Urióstegui Palacios.
Guillermo Saldaña Caballero.